Njemačka: jesu li Merzovi prijedlozi pravno izvedivi?

Šef Kršćansko-demokratske unije (CDU) Friedrich Merzu nedjelju je poslao jedan e-mail, svojevrsno otvoreno digitalno pismo, koje je adresirao na saveznog kancelara Olafa Scholza(SPD). U tom e-mailu Merz je prezentirao različite prijedloge i zahtjeve po pitanju politike azila. U intervjuima koji su slijedili, Merz je ponovio svoje zahtjeve, pojasnio ih – ali neke od prijedloga ipak nije ponovio u istom obliku u kojem je to napisao u svojoj digitalnoj poruci njemačkoj javnosti.

Naime, pravna evaluacija tih aspekata je jednim dijelom diskutabilna, a i prilično kompleksna. Jednostavno zbog činjenice da na „dizajniranje“ prava azila u nekoj zemlji članici umnogome utječu europske smjernice, odnosno sve ono što diktira međunarodno pravo. Osim toga, pravne odluke se teško može generalizirati zato što se često događa da su pojedinačni slučajevi prilično specifični.

U nastavku donosimo svih osam Merzovih prijedloga s kratkom analizom moguće realizacije u praksi:

1. Trajne kontrole na njemačkim granicama i dosljedno vraćanja migranata

To zvuči dosta jednostavno: granice treba kontrolirati i nitko ne može ući u Njemačku. Ali to se kosi s pravom EU-a. Temeljna ideja je da su granice unutar Schengena otvorene, zauzvrat bi se trebalo dobro nadzirati vanjske granice.

Zato Njemačka kao članica Schengena ne može tek tako uvesti kontrole na granicama, a pogotovo ne vremenski neograničene. Trenutno se na njemačkim granicama doista kontrolira, na granici prema Poljskoj, Češkoj, Austriji i Švicarskoj. Razlog su tražitelji azila. Tijekom Olimpijskih igara u Parizu, kontroliralo se i granicu prema Francuskoj.

No, tu se radi uvijek o vremenski ograničenim kontrolama, koje se mora najaviti Europskoj komisiji u Bruxellesu – te obrazložiti zbog čega ih se uvodi, odnosno kakva izvanredna situacija opravdava njihovo uvođenje?

2. Dublinski sporazum o migracijama

Sporazum Dublin-III bi zapravo trebao jamčiti uređeni sustav po pitanju postupaka za provjeru prava na azil. Članice Europske unije naime njime žele osigurati da se ne odvija nekoliko paralelnih postupaka, već samo jedan, i da bude relativno brzo okončan. U načelu je za taj postupak nadležna ona zemlja u kojoj je tražitelj azila prvi put kročio na tlo EU-a. S obzirom na to da Njemačka nije na vanjskoj granici Unije, Savezna Republika de facto nije nadležna ni za jedan takav postupak. Ili ne bi trebala biti. 

Dublin-III osim toga kaže da se izbjeglice na njemačkoj granici ne može tek tako vraćati u zemlje s druge stran e granice, već da te ljude Njemačka mora vratiti u zemlje na vanjskim granicama EU-a. Na primjer u Italiju ili Bugarsku. Njemačke vlasti u tim slučajevima šalju odgovarajući zahtjev nekoj zemlji kojim traže da ta zemlja preuzme neku osobu. Ako ta zemlja, članica EU-a, na to pristane, tu se osobu deportira u tu zemlju, i to prije nego što je uopće pala odluka o zahtjevu za azilom za tu konkretnu osobu.

No, u praksi ima puno problema: zemlje EU-a često odbijaju prihvatiti izbjeglice i migrante. U nekim zemljama, na primjer u Grčkoj, vladaju uvjeti zbog kojih deportacije nisu ni moguće, uvjeti u kojima su smješteni ti ljudi naime kose se s Europskom konvencijom o ljudskim pravima.

Ali čak i u slučajevima kao kod Sirijca kojeg se sumnjiči za višestruko ubojstvo u Solingenu, kada je sve dogovoreno, kada zemlja pristane prihvatiti tražitelja azila (u ovom slučaju je to Bugarska), deportacije često propadne. Atentatora iz Solingena njemački vlasti prilikom planirane deportacije nisu mogli pronaći. A moguće je i da se ti ljudi pred sudom žale na odluku o izručenju.

3. Suspenzija Dublina-III

Zbog toga šef CDU-a Merz predlaže suspenziju Dublina. Umjesto toga bi se direktno na granici kontroliralo ljude koji dolaze, odnosno njih bi se slalo natrag odakle su došli. Ali u zemlju iz koje su došli na granicu Njemačke, a ne u zemlju koja bi (po sadašnjim pravilima) bila zapravo nadležna za obradu postupka. 

Suspenzija Dublina bi doista bila moguća, kaže stručnjak za pravo azila, profesor Daniel Thym sa Sveučilišta Konstanz. Pretpostavka za to bi, kako dodaje, bilo ugrožavanje javnog reda i zaštita unutarnje sigurnosti u slučaju da se i dalje nastavi provoditi procedure u skladu s Dublinskim sporazumom. Je li ta pretpostavka u ovom trenutku ispunjena? O tome bi u slučaju potrebe trebao odlučiti Sud Europske unije.

A dok Sud donese odluku, moglo bi proći puno vremena. Njemačka bi se, dok čeka na presudu, teoretski mogla pozvati na izuzetak od pravila. Mogla bi dakle vraćati ljude sa svojih granica, te time riskirati da djeluje protupravno. Ali to bi bila odluka koju bi morala donijeti politika, a na koncu konca i politika bi morala snositi odgovornost za nju.

4. Paušalna obustava prihvata ljudi iz Sirije ili Afganistana

Savezni ministar pravosuđa Marco Buschmann (FDP) već je odbacio uvođenje takvog paušalnog poteza, kao reakcije na napad u Solingenu. Buschmann je dodao da po tom pitanju ima određene pravne dileme. I doista, takva odluka bi se u aktualnom trenutku kosila s važećim zakonskim pravilima po pitanju azila. A to je pravo definirano člankom 16a u Temeljnom zakonu SR Njemačke. I baš zato je u svakom pojedinačnom slučaju potrebna individualna provjera preduvjeta za stjecanje prava na azil.

Čak i kada bi Bundestag dvotrećinskom većinom promijenio ustavna pravila oko azila, Njemačka bi morala poštivati EU-pravo odnosno međunarodno pravo. Ženevska konvencija o izbjeglicama i Europska konvencija o ljudskim pravima obvezuju države na zaštitu i od neke pravne države, kao što je Njemačka, zahtijevaju i očekuju donošenje individualnih odluka, dakle u svakom slučaju zasebno.

5. Ukidanje zaštite čim netko otputuje u svoju domovinu

Već sad postoji pravilo koje izbjeglicama ne dozvoljava da tek tako posjećuju svoju domovinu, pod uvjetom da žele zadržati status koji su dobili u Njemačkoj. Status izbjeglice može se i opozvati u slučaju da se netko na primjer dragovoljno vrati u svoju domovinu „i tamo trajno nastani“. 

Kod onih ljudi koji uživaju parcijalnu zaštitu (status kojim se dodjeljuje zaštita tražiteljima azila, ali kojim nemaju status izbjeglica, nap. red.) vrijede slična pravila. Odlučuje se u svakom pojedinačnom slučaju zasebno. A sudske odluke se razlikuju, ovisno o okolnostima. Moguće je da Bundestag promijeni ta pravila. CDU zahtijeva korekcije EU-pravila. No, moglo bi proći i nekoliko godina dok se ne okončaju pregovori po tom pitanju.

6. Deportacija Sirijaca i Afganistanaca (koji moraju napustiti Njemačku) u njihove domovine

Deportacija se razmatra u slučaju da neka osoba mora napustiti Njemačku, ali to ne želi napraviti dragovoljno. A Njemačku moraju napustiti oni ljudi koji nemaju službeno status zaštićene osobe, bez obzira radi li se o azilu za izbjeglice ili parcijalnoj zaštiti tražitelja azila. 

No, postoje dvije prepreke: jedna je pravna, a druga praktična. Pravno gledajući se ne smije deportirati one izbjeglice kojima u njihovoj domovini prijeti ozbiljna opasnost, na primjer mučenje ili čak smrt. Te ljude se ne smije deportirati čak ni onda kada više nemaju zaštićeni status u Njemačkoj (konkretno: azil). U tom slučaju zakon zabranjuje deportaciju. A to u praksi znači da ti ljudi nemaju dozvolu boravka u Njemačkoj, ali ih se svejedno ne smije poslati natrag u zemlju podrijetla. Pa čak ni onda kada se radi o prijestupnicima. Kad nekoj osobi u zemlji podrijetla prijeti smrt, Njemačkoj su ruke de jure vezane – to tako definira i Temeljni zakon.

U svakom pojedinačnim slučaju se mora vidjeti da li doista postoji ta pravna prepreka koja blokira deportaciju? Njemačke vlasti, a i sudovi, te slučajeve tretiraju individualno. Nije moguće donošenje paušalne odluke o deportacijama kojom bi se “zaobišlo” opisanu regulative. To naime u jednoj pravnoj državi kao što je Njemačka ionako ne bi bilo izvedivo.

Osim pravnih, postoje i praktične prepreke: zemlje poput Sirije ili Afganistana često uopće ne žele prihvatiti svoje građane koji se nalaze u nekoj drugoj zemlji. U slučaju Afganistana, savezna vlada u Berlinu ionako ne želi pregovarati s talibanima. Njemačka je bila jedna od posljednjih zemalja koje su prekinule praksu deportiranja Afganistanaca u njihovu domovinu, bilo je to 2021., neposredno uoči ponovnog preuzimanja vlasti od strane talibana.

Trenutno se, kako se može pročitati u medijima, radi na alternativnim rješenjima. Na primjer na deportacijama u susjedne zemlje, koje bi onda deportirane ljude prebacili u Afganistan. Ali ni u te zemlje Njemačka ne može tek tako deportirati ljude. Mora se naime osigurati da ti ljudi na koncu budu prebačeni samo u one afganistanske regije u kojima im ne prijeti smrt ili mučenje.

7. Neograničeni pritvor do deportacije prijestupnika

Taj zahtjev se vjerojatno ne može provesti u djelo samo zakonskim promjenama. Trenutno je moguće pritvoriti ljude samo na nekoliko tjedana do planirane deportacije, u slučajevima u kojima se radi o deportaciji na temelju Dublinskog sporazuma. Kod deportacija u zemlje podrijetla, odnosno u slučajevima u kojima prijeti bijeg osobe koju se treba deportirati, moguće je produženje pritvora do deportacije u trajanju do šest mjeseci. No, to mora „blagosloviti“ neki sudac. Zato je u svakom slučaju nužna individualna provjera. I tu se procedure ne može baš tako jednostavno promijeniti.

Pritvor, odnosno zatvor je uvijek znatna intervencija u temeljna prava, koja vrijede i za one ljude čiji se zahtjev za dodjelom azila odbije. Pritvor mora biti primjeren. A ta primjerenost je teško zamisliva u slučajevima u kojima bi pritvor trebao biti vremenski neograničen, to bi značilo da se postupak deportacije mora u praksi provesti puno brže. Drugim riječima: ako neka deportacija uopće nije moguća, ili nije moguća u skorije vrijeme, onda se te ljude ne smije ni pritvarati.

8. Realizacija planova s CDU-om, u slučaju potrebe i bez podrške stranaka semafor-koalicije (Zeleni i FDP)

CDU osim toga od SPD-ovog kancelara Scholz zahtijeva da se o tim mjerama u Bundestagu glasa na temelju savjesti zastupnica i zastupnika, što bi praktički značilo da oni ne moraju glasati onako kako to od njih zahtijeva njihov Klub zastupnika, već u skladu s vlastitom savješću. Odnosno da SPD te planove u Bundestagu usvoji u suradnji s Klubom zastupnika CDU/CSU. Iza toga stoji kalkulacija CDU-a da bi SPD mogao pristati na promjene, ali ne i Scholzovi koalicijski partneri Zeleni i Liberalna stranka.

I jedan i drugi prijedlog Friedricha Merza (glasanja po savjesti, odnosno suradnja SPD-a i CDU/CSU u Bundestagu) je pravno i praktično moguće realizirati, ali bi oni vjerojatno rezultirali raspadom vladajuće koalicije. Politička cijena bi bila ekstremno visoka i za kancelara i saveznu vladu, stoga nije realno očekivati da će Scholz na njega pristati u tom obliku.

Pratite nas i na Facebooku, preko "X", na Youtubeu, kao i na Instagramu