EU und China streiten um Status und Zölle
5. Januar 2017
Die Saat des Streits wurde vor 15 Jahren gesät. Damals wollte die Welthandelsorganisation (WTO) die Öffnungspolitik Chinas honorieren und das Land trotz planwirtschaftlicher Strukturen als Mitglied aufnehmen. Um den Rest der Welt vor der Flut billiger Produkte "Made in China" zu schützen, sorgte ein Passus im Beitrittsprotokoll für eine Übergangszeit von 15 Jahren, in der China nicht als Marktwirtschaft anerkannt wird und so Antidumping-Verfahren gegen chinesische Waren erleichtert werden.
Nun sind 15 Jahre schneller vergangen als gedacht. Am 11. Dezember 2016 endete die Übergangsfrist. China will endlich den Handelspartnern auf Augenhöhe begegnen und von ihnen den Marktwirtschaftsstatus bestätigt bekommen. Die USA und Japan verweigern Peking offen den Wunsch. Die EU, Chinas wichtigster Handelspartner, mauert.
"Dieser Anspruch Chinas ist juristisch berechtigt, aber es gibt ökonomisch weiterhin einzelne Industrien, in denen Dumping ein beträchtliches Problem darstellt", sagt Erdal Yalcin vom Münchner Ifo-Institut. Er nennt die Stahl-, Chemie- und die Solarbranche. Knapp drei Viertel der über 50 laufenden Antidumping-Verfahren gegen China konzentrieren sich auf diese drei Industrien. Überkapazitäten haben dazu geführt, dass chinesische Unternehmen ihre Produkte auf dem Weltmarkt "unter Wert" verkaufen und dadurch manche europäische Firmen in Existenznot gestürzt haben.
Bei Strafzöllen geht es um die Bezugsgröße
"Die laufenden Antidumping-Verfahren werden noch nach dem alten Rechtsstand abgehandelt", sagt Rolf Langhammer vom Institut für Weltwirtschaft in Kiel. Das heißt: Im bestätigten Dumping-Fall darf die EU wie in den vergangenen 15 Jahren Preise aus Drittländern als Bezugsgröße heranziehen, um so chinesischen Produkten höhere Strafzölle aufzuerlegen.
Was passiert aber mit neuen Fällen? Da China nun in der WTO den Marktwirtschaftsstatus genießt, müsste die EU mit höheren Hürden für ein Antidumping-Verfahren rechnen und im Dumping-Fall den Durchschnittspreis in China als Richtgröße nehmen. Das würde viel niedrigere Strafzölle als jetzt nach sich ziehen, was den beschädigten Branchen in Europa wenig hilft. Auf der anderen Seite droht Peking bereits mit Klage bei der WTO, weil sich die EU weigert, die chinesische Volkswirtschaft als Marktwirtschaft einzustufen.
Flexibel und fallspezifisch
Ifo-Ökonom Erdal Yalcin fordert deshalb die Abschaffung der Einteilung in marktwirtschaftliche und nichtmarktwirtschaftliche Länder: "Damit wäre grundsätzlich Chinas Anspruch erfüllt, dass die Diskriminierung in der Semantik nicht mehr vorliegt." Auf der anderen Seite solle aber Europa sich die Freiheit lassen, in Einzelfällen weiterhin höhere Strafzölle heranzuziehen. Nicht auf China speziell, sondern grundsätzlich, sagt Yalcin weiter gegenüber der Deutschen Welle.
Auch Rolf Langhammer plädiert für eine Einzelfall-Lösung: "Mein Vorschlag ist, sich sehr konkret mit einzelnen chinesischen Unternehmen zu beschäftigen, und die Unternehmen dazu zu veranlassen, ihre Kostenkalkulation offenzulegen." Dabei auch offenzulegen, ob sie versteckt oder offene Subventionen beispielsweise bei der Kreditgewährung oder beim Landerwerb bekommen, so Langhammer.
Wenn die Firmen kooperieren, sollten sie nicht anders behandelt werden als beispielsweise amerikanische Unternehmen, so die Empfehlung beider Experten.
Unterschiedliche Interessen in der EU
Dass sich die EU nicht schon vor dem 11. Dezember 2016 auf ein neues Handelsschutzinstrument geeinigt hat, liege an den unterschiedlichen Interessen der Mitgliedsstaaten, meint Yalcin. So seien vor allem die südeuropäischen Länder für strengere Regeln als in den skandinavischen Ländern, wo die Stahlproduktion keine Rolle spiele.
Die Kontroverse laufe auch zwischen der Stahlindustrie und den Zwischengüterproduzenten, denn China sei ein wichtiger Partner für viele deutsche oder europäische Zwischengüterproduzenten. "Man kauft Güter in China ein, die eingebaut werden in europäische Güter, die wiederum weiter verkauft oder exportiert werden. Auch da gibt es ein großes Interesse, dass man eine einvernehmliche Lösung mit China findet."
Ein Lösungsvorschlag der EU-Kommission soll bereits auf dem Tisch liegen. Bis er aber von den Mitgliedsstaaten und dem EU-Parlament angenommen wird, wird es noch einige Zeit dauern.
Nur ein kleiner Teil des Handels betroffen
Dabei geht es nur um einen kleinen Teil des Handels zwischen Europa und China. Drei Prozent der Importe aus China seien im Moment mit Antidumping-Verfahren belegt, heißt es in einer Studie des Ifo-Instituts, dessen Autor Erdal Yalcin ist. Eine etwas flexiblere Gesetzgebung würde demnach 0,03 Prozent mehr Importe aus China erzeugen. Das sei vernachlässigbar, so Yalcin. Zudem sei Dumping ein temporäres Phänomen, denn kein Land habe ein Interesse daran, auf Dauer ein Verlustgeschäft zu machen.
Europa müsse sich beeilen und die "Schwebephase" beenden, wie Yalcin den jetzigen Zustand beschreibt. "China und Europa müssen enger zusammenstehen, weil es sehr stark danach aussieht, dass Amerika mit dem neuen Präsidenten polarisiert." Es drohe sonst eine trilaterale Steigerung von Protektionismus zwischen Amerika, China und Europa. "Deshalb ist die Achse Europa und China in diesen Zeiten noch wichtiger als es schon der Fall war."