Inselstreit und Völkerrecht

Bei keinem der diversen bilateralen Territorialkonflikte zwischen China und seinen Nachbarn zur See zeichnet sich eine dauerhafte Lösung ab. Immer wieder einmal gewinnt der eine oder andere dieser Konflikte erneut an Schärfe, während die anderen auf geringerer Hitze vor sich hin köcheln. Seit Anfang Mai steht der Streit mit Vietnam um eine chinesische Bohrinsel in der Nähe der umstrittenen Paracel-Inseln im Fokus, nicht zuletzt wegen der massiven anti-chinesischen Proteste in Vietnam.

Der andere große Konflikt im Südchinesischen Meer ist der zwischen China und den Philippinen. Nach einer Phase militärischer Drohgebärden 2012 herrscht gespannte Ruhe, trotz der faktischen Besetzung des Scarborough-Riffs durch China. Anhand des chinesisch-philippinischen Streits lässt sich gut studieren, wie begrenzt die Instrumente des Völkerrechts zur Konfliktregelung in den betreffenden Meeresregionen sind.

Diplomatische Manöver im Südchinesischen Meer

Manila hatte seinen Streit mit China im Januar 2013 an den Schlichtungsmechanismus unter dem UN-Seerechtsübereinkommen (UNCLOS) überwiesen. Peking lehnte den Vorstoß jedoch umgehend ab. Zeigte sich Peking mit dieser Haltung einmal mehr als arrogante regionale Vormacht, die ihre schwächeren Nachbarn herumschubst?

So einfach ist die Sache nicht, wie Ostasien-Experte Reinhard Drifte gegenüber der DW erläutert: "Das war einfach ein taktisches Manöver. Es war ganz klar, dass China sich dagegen aussprechen würde." China lehne internationale Schiedsgerichtsbarkeit außer in Handelsfragen, etwa im Rahmen der WTO, grundsätzlich ab. Hinzu kommt, dass China, als es 1996 dem Seerechtsübereinkommen beitrat, Streitigkeiten über die Souveränität über Inseln von der Zuständigkeit des Übereinkommens ausdrücklich ausnahm. Darauf weist der Bonner Völkerrechtler Stefan Talmon hin, der den diplomatischen Vorstoß der Philippinen als "völkerrechtlich wirkungslos" bezeichnet.

Talmons Kollege Drifte sieht bei den Philippinen mehr Kalkül im Spiel. Nach dem Motto: "Wir haben das der internationalen Gemeinschaft überlassen, wir wollen nach Völkerrecht vorgehen, und seht her, China verweigert sich dem." Das sei als Propaganda gut gemacht, so Drifte. Solange Manila den Anspruch Chinas auf das Scarborough Riff konsequent bestreitet, sorgt es dafür, dass der völkerrechtliche Status des Gebietes ungeklärt bleibt, egal, wie viele Patrouillenschiffe China in das Gebiet schickt oder ob es dort Leuchttürme oder ähnliches errichtet. Diese Regel gelte im Prinzip auch für alle anderen ungeklärten Ansprüche im Süd- und Ostchinesischen Meer, erläutert Völkerrechtler Talmon.

Auf Kollisionskurs im Ostchinesischen Meer

Aus dem gleichen Grund sehen Experten Japan im Streit um die Senkaku-Inseln völkerrechtlich in einer besseren Position als China. "Von 1895 (als es die Inseln als Niemandsland annektierte) bis 1971 konnte Japan diese Inseln ohne Gegenforderung einer anderen Seite für sich reklamieren", sagt Drifte. Denn erst 1971 begann Peking, seinen Anspruch auf die Inselgruppe anzumelden und den Anspruch Japans zu bestreiten.

Bei der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen Japan und China 1972 sowie beim Friedens- und Freundschaftsvertrag 1978 brachte Japan die Frage der Souveränität über die Senkaku-Inseln auf. Peking schlug vor, dieses Thema "späteren Generationen" zur Lösung zu überlassen. Japan stimmte dem in einer nicht schriftlich fixierten Vereinbarung zu, wolle davon aber heute nichts mehr wissen, sagt Drifte, Experte für japanisch-chinesische Beziehungen.

Verschärfung der Souveränitätsfragen

Ironischerweise trug ausgerechnet der Beitritt beider Länder zum UN-Seerechtsübereinkommen 1996 zu einer Verschärfung des Inselstreits bei. Denn beide Seiten meldeten in der Folge ihre Ansprüche an, etwa auf exklusive Wirtschaftszonen.

Ein entscheidender Zwischenfall datiert von 2010, als ein chinesischer Fischereikapitän zweimal mit japanischen Küstenwachbooten zusammenstieß und von der japanischen Seite festgenommen wurde. "Damit war für die Chinesen eine rote Linie überschritten, wo sie sagten, jetzt müssen wir stärkeren Protest einlegen als bisher, um unsere Ansprüche auf die Diaoyu-Inseln klarzumachen", erklärt Drifte. Die Verstaatlichung von drei Inseln durch die japanische Regierung im September 2012 sei dann aus chinesischer Sicht der vorläufige Höhepunkt der japanischen Provokationen gewesen.

Provokationen mit Rechtswirkung

Inzwischen gehen die Provokationen aber massiv von der chinesischen Seite aus, die permanent Überwachungsboote in die Küstengewässer um die Senkaku-Inseln schickt, Wetterbeobachtungsbojen postiert, und die Bewegungen seiner Kriegsschiffe detailliert veröffentlicht. Beobachter sehen hierin eine Strategie Chinas, die darin besteht, die zahlenmäßig unterlegenen Einheiten der japanische Marine und Küstenwache "bis an den Rand der Erschöpfung und ihrer Kapazitäten" zu treiben.

Für James Holmes von der US-Marineakademie Naval War College ist das auch eine völkerrechtlich relevante Entwicklung: "Wenn es Peking erst einmal gelingt, ein von ihm beanspruchtes Territorium zu überwachen und kontrollieren, ohne dass andere Anspruchsteller effektive Gegenmaßnahmen ergreifen können, dann wird China allmählich als rechtmäßiger Souverän über dieses Territorium angesehen werden."

Chinesische Unschärfepolitik

Der Konflikt im Ostchinesischen Meer ist im Unterschied zu dem im Südchinesischen Meer geographisch eindeutig. Im Südchinesischen Meer sind die Ansprüche Chinas dagegen unklar. "Es scheint so zu sein, als beanspruche China summarisch das gesamte Seegebiet. Aber im Gespräch mit chinesischen Diplomaten bekommt man zu hören, dass das absolut nicht der Fall sei, man beanspruche keineswegs das gesamte Südchinesische Meer", berichtet der australische Seerechtsexperte Vivian Forbes gegenüber der Deutschen Welle. Deshalb müsse Peking der internationalen Gemeinschaft mitteilen, was genau es in diesem Gebiet als sein Territorium beansprucht.

Eine Zeitlang hatte China zur historischen Untermauerung seines Anspruchs auf das Südchinesische Meer mit der sogenannten "Neun-Striche-Linie" argumentiert, die von Völkerrechtsexperten als untauglich eingeschätzt wird. Aber auch neuere Formulierungen Chinas, wonach es "alle Inseln einschließlich der dazu gehörenden See" beansprucht, sind aus der Sicht von Reinhard Drifte "völlig abwegig" und orientierten sich nicht am Text der Seerechtskonvention. "Keiner weiß, was China nun wirklich verlangt", so Driftes Fazit.

"Verhaltenskodex ohne Zähne"

Könnten nicht pragmatische Lösungsansätze weiterhelfen, um potentielle Konflikte zu entschärfen? Schon 2002 hatten China und die ASEAN vereinbart, einen Code of Conduct für das Südchinesische Meer zu schaffen. Es hat sich allerdings gezeigt, dass eine heterogene Staatengemeinschaft wie ASEAN einerseits und China andererseits damit überfordert waren. Für die Formulierung vertrauenbildender Maßnahmen wird Konsens aller Staaten gefordert, der kaum zu erreichen sein wird. Darüber hinaus sollen Richtlinien entworfen werden, die offiziell und bindend sein sollen. "Und weil das alles bisher nicht geschehen ist, hat dieser Code of Conduct keine Zähne, damit kann man nicht viel machen", so Driftes ernüchterndes Fazit.