"Der Abbau fossiler Subvention hakt"

Frau Küchler, fossile Energien werden weltweit subventioniert. Was sind das für Subventionen?

Es gibt ganz unterschiedliche Arten der Subvention. Das sind zunächst direkte Finanzhilfen aus dem Staatshaushalt. In Deutschland wird beispielsweise der Preis für deutsche Steinkohle verbilligt und so direkt der Steinkohlebergbau subventioniert.

Ein zweiter Bereich sind Steuervergünstigungen, durch die ebenfalls der Staatshaushalt belastet wird. Meist sind es Ausnahmen für bestimmte Verbraucher oder Produkte. Beispielsweise müssen Landwirte in Deutschland für Diesel nur die Hälfte der normalen Mineralölsteuer zahlen.

Dann gibt es einen dritten Bereich. In der Wissenschaft ist umstritten, ob dieser als Subvention zu bewerten ist. Dabei handelt es sich um begünstigende Rahmenbedingungen, die indirekt finanzielle Wirkungen haben. Ein Beispiel wäre die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im europäischen Emissionshandel.

Sehr umstritten ist die Frage, ob auch externe Kosten eine Form der Subvention sind. Wenn beispielsweise klimaschädliche Kohle verbrannt wird, müssen die Kraftwerksbetreiber als Verursacher nur einen Teil der Folgekosten zahlen. Die Kosten des Klimawandels durch die CO2-Emissionen muss im Endeffekt die Gesellschaft tragen. Diese Kostenüberwälzung kann als weitere Subvention gesehen werden.

Worum genau geht es bei den externen Kosten?

Externe Kosten sind Folgekosten, die beim Produzieren und Konsumieren verursacht werden, die sich aber nicht im Marktpreis widerspiegeln. Diese Kosten werden im Endeffekt nicht vom Verursacher, also vom Produzent oder Konsument bezahlt. Bei den fossilen Energien ist dies vor allem der Ausstoß von Kohlendioxid. Diese CO2- Emissionen verursachen Kosten, in erster Linie durch den Klimawandel. Man schätzt sie auf rund 80 Euro pro Tonne CO2. Bisher werden diese Kosten aber kaum eingepreist, sondern auf die Gesellschaft überwälzt. Der europäische Emissionshandel ist eigentlich ein Instrument, um genau das zu ändern. Aber mit einem CO2-Preis von derzeit unter fünf Euro liegt der Preis viel niedriger als die tatsächlichen Kosten.

Ein anderes Beispiel ist die Atomenergie. Sie hat ein sehr hohes gesellschaftliches Risiko. Die Betreiber der Kraftwerke sind nicht gegen einen schweren nuklearen Unfall versichert. So ein Unfall verursacht sehr hohe Folgekosten, die dann im Endeffekt die Gesellschaft tragen müsste. Auch dieses nicht eingepreiste hohe Risiko kann man als externe Kosten bezeichnen. Im wesentlichen sind externe Kosten Umweltbelastungen, Gesundheitsschäden oder durch den Klimawandel bedingte Naturkatastrophen.

Internationale Organisationen nennen in ihren Studien ganz unterschiedliche Zahlen für die Subventionierung von fossilen Energien. Wie kommen diese Zahlen zustande?

Wie hoch Subventionen eingeschätzt werden, kommt auch darauf an, wie man sie definiert. Da haben internationale Organisationen ganz unterschiedliche Ansätze und unterschiedliche Messmethoden. Die internationale Energieagentur (IEA) oder auch der internationale Währungsfonds (IWF) verwenden den sogenannten price-gap approach. Die IEA vergleicht die Preise für Energie in den jeweiligen Ländern mit denen auf dem Weltmarkt. Die Differenz zwischen diesen Preisen wird gemessen und gilt dann als Subvention. Nach Schätzungen der IEA liegen so die weltweiten Subventionen für fossile Energien bei 544 Milliarden Dollar im Jahr 2012. Der IWF bezieht in seinen Berechnungen noch Steuern und einen Teil der externen Kosten ein. Für 2011 schätzt er die weltweite Subvention auf rund 2000 Milliarden Dollar.

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, OECD, geht ganz anders an die Sache heran. Die OECD hat eine umfangreiche Datenbank über Subventionen in den Ländern und bewertet Steuerausnahmen und staatliche Finanzhilfen. Das ist ein etwas engerer Subventionsbegriff, dafür aber eine genauere Auflistung. Die OECD kommt nach ihren Berechnungen dann auf fossile Subventionen in der EU und den USA in der Größenordnung von zusammen 50 Milliarden Dollar

Auf dem G20 Gipfel in Südkorea im November 2010 waren die fossilen Subventionen ein wichtiges Thema. Als ein Instrument gegen den Klimawandel empfahlen Weltbank, OECD und IEA in ihrem Bericht den Ausstieg aus der Subventionierung von fossilen Energien und gaben konkrete Empfehlungen. Was hat sich in den vergangen drei Jahren getan?

Leider hat sich nicht besonders viel getan. Meines Wissens stehen die Länder weiterhin zu der grundsätzlichen Äußerung, dass sie Subventionen abbauen wollen. Aber dann wird es schwierig. Man müsste definieren was man unter Subventionen versteht und wie man diese abbauen will. Bei dieser Frage gibt es zwischen den Ländern keine Einigkeit. Im Prozess der Umsetzung hakt es gewaltig.

Wie wird das Thema in der Wissenschaft diskutiert?

Grundsätzlich sind sich Wirtschaftswissenschaftler einig, dass es hier ein Marktversagen gibt. Wenn die Folgekosten von CO2 zum Beispiel nicht eingepreist werden, erscheint Kohle als besonders billiger Energieträger und wird verstärkt eingesetzt. Das ist aus der Perspektive der Gesellschaft nicht sinnvoll und auch aus Kostensicht nicht das Optimum.

In der Wissenschaft ist man sich einig, dass man hier Korrekturen braucht. Man sollte den Verursachern Folgekosten in Rechnung stellen und Subventionen überprüfen. Nach meiner Auffassung dürfen Subventionen einem ambitionierten Klimaschutz nicht zuwider laufen. Leider ist dies aber häufig noch so. In Deutschland haben wir umweltschädliche Subventionen von mehr als 50 Milliarden Euro im Jahr und diese konterkarieren genau unsere Klimaziele.

Wagen Sie eine Prognose? Wird es Veränderungen geben?

Es gibt kleine Schritte, die schon sichtbar sind. Wenn die G20 sich grundsätzlich auf den Abbau von Subventionen einigen, oder wenn die EU-Kommission einen Bericht anfertigt und die Subventionen erfasst, dann sind das wichtige erste Schritte. Ich habe durchaus Hoffnung, dass wir weiter vorankommen, es immer mehr Transparenz gibt und im zweiten Schritt dann auch Subventionen abgebaut werden.

Das Interview führte Gero Rueter

Swantje Küchler ist Leiterin der Abteilung Energiepolitik bei Green Budget Germany, dem Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) in Berlin. Die Wirtschaftwissenschaftlerin ist Expertin für Subventionspolitik. FÖS untersucht und entwickelt marktwirtschaftliche Instrumente der Klimapolitik und genießt weltweites Renommee.