Reformen in Mexiko

Ein abgesperrter Sitzungssaal, Schlägereien und ein nackter Abgeordneter - rund um die Abstimmung der umstrittenen Energiereform war es im Dezember im mexikanischen Parlament zu kuriosen Szenen gekommen. Vertreter der sozialdemokratischen PRD hatten, um das Votum zu verhindern, den Tagungsort des Kongresses verriegelt, so dass die Abgeordneten gezwungen waren, in einen anderen Saal auszuweichen. Dort entblätterte sich der PRD-Abgeordnete Antonio García Conejo während seiner Rede aus Protest gegen die Reform bis auf die Unterhose. Zuvor hatte sich bereits seine Parteikollegin Karen Quiroga bei Landy Berzunza von der PRI für die verabreichten Schläge entschuldigt.

Rasant zum Gesetz

Trotz aller Aufregung wurde am Ende mit den Stimmen von PRI und PAN die Änderung dreier Verfassungsartikel und damit das Ende des Monopols des Staatskonzerns Pemex im Energiesektor beschlossen. Künftig ist die Beteiligung in- und ausländischen privaten Kapitals bei der Erschließung und Förderung der mexikanischen Öl- und Gasvorkommen erlaubt. Die Energiereform, ein Schlüsselprojekt der Regierung Enrique Peña Nieto, wurde Mitte Dezember im Schnelldurchlauf von beiden Kammern des Parlaments verabschiedet und in den einzelnen Bundesstaaten ratifiziert. Nur 72 Stunden nach der turbulenten Abstimmung im Kongress hatten bereits 17 (von 31) Regionalparlamenten dem Gesetz zugestimmt. Wenige Tage später, am 20. Dezember, wurde die Reform in Kraft gesetzt. Auf diese Weise sollten Proteste und Mobilisierungen verhindert werden. Zum Vergleich: Bei der Bildungs- und der Telekommunikationsreform hatte das gleiche Prozedere jeweils knapp einen Monat gebraucht.

PRD verliert Heft des Handelns

Die Linke, die sich vehement gegen die Reform gestemmt hat, wirkt angesichts des Tempos, mit dem die Reform durchgedrückt wurde, überrumpelt. Angeführt von der PRD haben eine Reihe von sozialen Organisationen einen sogenannten Aktionsplan zur Verteidigung des Erdöls unterzeichnet. Sie kritisieren den Ausverkauf des Reichtums und der Ressourcen des Landes an transnationale Konzerne; die Unabhängigkeit und Entwicklungschancen Mexikos stünden auf dem Spiel. Für den 31. Januar planen sie eine Großdemonstration in Mexiko-Stadt; darüber hinaus sollen Unterschriften gesammelt werden, um eine Volksbefragung im Juli 2015 zu erzwingen. Es wäre die erste überhaupt in der Geschichte Mexikos; sie hängt aber von der (keinesfalls sicheren) Zustimmung des Verfassungsgerichts ab. Die Chancen, die Reform in anderthalb Jahren wieder rückgängig zu machen, dürften jedoch in jedem Fall gering sein. Es wirkt, als laufe die PRD dem Geschehen hinterher.

Ein strategischer Fehler dürfte es gewesen sein, dass die PRD Ende November, kurz vor Verabschiedung der Energiereform, aus dem "Pakt für Mexiko" ausgestiegen ist. Darin hatten die drei großen Parteien PRI, PAN und PRD die Umsetzung einer ambitionierten Reformagenda vereinbart. Mit dem Rückzug der PRD war Peña Nieto nicht weiter zu Zugeständnissen an die Linke gezwungen und übernahm kurzerhand die von der PAN eingereichte noch liberalere Version der Energiereform. Eine Zustimmung zur Verfassungsänderung wäre "politischer Selbstmord" gewesen, begründete PRD-Präsident Jesús Zambrano den Ausstieg. Allerdings ist die angekündigte - und von der PRI befürchtete - "massive Mobilisierung der Straße" bisher ausgeblieben. Umfragen zeigen, dass die Bevölkerung über die Frage privater Kapitalbeteiligungen bei Pemex gespalten ist.

Paradigmenwechsel

Der Einstieg privaten Kapitals in den mexikanischen Energiesektor berührt gewissermaßen ein Tabu mexikanischer Innenpolitik. Pemex ist einer der größten Konzerne Lateinamerikas und erwirtschaftet mehr als ein Drittel der mexikanischen Staatseinnahmen. Am 18. März 1938 hatte der damalige Präsident Lázaro Cárdenas die ausländischen Erdölfirmen enteignet und die natürlichen Ressourcen, darunter Erdöl und Erdgas, verstaatlicht. Seitdem ist die Nationalisierung des Erdöls so etwas wie der Heilige Gral nationaler Unabhängigkeit. Zwar gab es vor allem von konservativer Seite immer wieder Forderungen nach Privatisierung und Zulassung ausländischer Kapitalbeteiligungen, doch getraut hatte sich das bisher noch keine mexikanische Regierung.

Die von Enrique Peña Nieto angestoßene Reform - die Details müssen durch sogenannte nachgeordnete Gesetze geregelt werden - ändert also das Paradigma der mexikanischen Energiepolitik. Auch ist die symbolische Bedeutung der Reform nicht zu unterschätzen. Erstmals seit 75 Jahren wird privates Kapital bei der Ausbeutung und Förderung von Öl und Gas erlaubt; die Vorkommen selber bleiben aber weiterhin in den Händen des Staates. Der Einfluss der mächtigen Pemex-Gewerkschaft wird zurückgedrängt. Als erster Präsident seit mehr als fünf Jahrzehnten hat Peña Nieto Verfassungsartikel zum Energiesektor, einem Schlüsselbereich der mexikanischen Wirtschaft, geändert. Der letzte war Adolfo López Mateos 1960 - damals allerdings, um das staatliche Monopol zu stärken.

Peña Nietos Strukturreformen

Wegen ihres historischen, politischen und kulturellen Gewichts und ihrer wirtschaftlichen und sozialen Implikationen ist die Energiereform die wichtigste Strukturreform der letzten Jahrzehnte. Die ausländische Presse feiert sie. Die Reform "könnte die umwerfenste Wirtschaftsgesetzgebung in einem Jahrhundert sein" (Wall Street Journal), sie "öffnet die Tür für Mexikos wirtschaftlichen Höhenflug" (Washington Post).

"Mexiko hat sich für Wandel und Transformation ausgesprochen", so Peña Nieto bei der Unterzeichnung des neuen Gesetzes. Mit der Reform öffne sich Mexiko der Welt. Er versprach günstigere Gas- und Strompreise und die Schaffung neuer Arbeitsplätze. Öffnung, Liberalisierung, freier Handel - die Energiereform ist Kernstück und zugleich Sinnbild von Peña Nietos Wirtschaftspolitik, die staatliche Einmischung in die Wirtschaft ablehnt und die Vorzüge freier Marktwirtschaft beschwört, so nachzulesen in dem "Innovativen Entwicklungsprogramm 2013-2018" des Wirtschaftsministeriums.

Andere, bereits zuvor verabschiedete Reformen folgen diesem Paradigma. Die Reform des Telekommunikationssektors beispielsweise öffnet die Wirtschaftsfelder Fernsehen, Telefonie und Internet neuen Akteuren, indem bisherige Monopole gebrochen und unabhängige Wettbewerbsbehörden geschaffen werden.

Die gegen massive Proteste der Lehrer verabschiedete Bildungsreform versucht, die Macht der einflussreichen Lehrergewerkschaft SNTE, der größten Einzelgewerkschaft Lateinamerikas, einzuschränken. Deren Führerin auf Lebenszeit, Elba Esther Gordillo ("La Maestra") war Ende Februar unter Korruptionsvorwürfen festgenommen worden. Die Reform selbst sieht unter anderem regelmäßige Leistungsüberprüfungen der Lehrer nach fachlichen Kriterien vor.

Hinzu kommt eine Finanzreform, die für mehr Wettbewerb im Bankensektor sorgen soll, mit dem Ziel, die Kreditvergabe vor allem an kleine und mittlere Unternehmen anzukurbeln. Jenes Gesetzeswerk war das letzte, das die drei großen Parteien gemeinsam beschlossen.

Die Steuerreform beschloss die PRI zusammen mit der PRD gegen die Stimmen der PAN. Die lehnte die Steuererhöhungen für Gutverdiener und auf Börsengewinne ab. Zudem sieht die Reform eine Anhebung des in den Grenzregionen zu den USA sowie Guatemala und Belize geltenden Mehrwertsteuersatzes von 11 Prozent auf die landesweit üblichen 16 Prozent vor. Die Abschaffung der über 30 Jahre geltenden Steuervorteile - sie waren am 1. Januar 1980 eingeführt worden - dürfte vor allem die Maquiladora-Industrie treffen, die an der Grenze zu den USA angesiedelten Billig-Fabriken, die von Kleidung über Fernseher bis hin zu Möbeln für den Export produzieren und eines der Zugpferde der mexikanischen Wirtschaft darstellen (laut der nationalen Statistikbehörde INEGI 17 Prozent des BIP).

Viele lokale aber auch ausländische Unternehmer kritisieren die Steuerangleichung. Sie befürchten Wettbewerbsnachteile gegenüber den USA und vor allem Asien. Für Kontroversen und Polemik hat auch die Sondersteuer auf zuckerhaltige Erfrischungsgetränke und kalorienhaltige Lebensmittel gesorgt. Die Regierung verteidigte diese als Maßnahme gegen Fettleibigkeit. Erstmals bekommt Mexiko zudem eine Arbeitslosen- und Rentenversicherung. Die Regierung will so die Anreize für Beschäftigung auf dem formalen Arbeitsmarkt erhöhen. Sechs von zehn mexikanischen Arbeitnehmern sind laut INEGI heute im informellen Sektor beschäftigt und zahlen keine Steuern. Das versprochene Anti-Korruptionsgesetz dagegen liegt im Parlament seit einer Weile auf Eis.

Fortsetzung des neoliberalen Modells

Der "Umverteilungstendenz" der Steuerreform zum Trotz sind die großen Strukturreformen Peña Nietos (Bildung, Telekommunikation, Energie) liberalen Charakters. Die Wirtschaftspolitik des neuen Präsidenten steht in der Tradition einer neoliberalen Politik, die 1988 mit der Präsidentschaft von Carlos Salinas begann und sich mit der Unterzeichnung des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA 1993 fortsetzte. Dessen Inkrafttreten jährte sich an diesem 1. Januar 2014 zum zwanzigsten Mal. Zwanzig Jahre, die gekennzeichnet waren von wirtschaftlicher Öffnung, Senkung der Lohnkosten, Einschränkung und Beseitigung von Arbeitnehmerrechten, hartem Vorgehen gegen Gewerkschaften und soziale Organisationen, Deregulierung, Korruption und Veruntreuung. Die Eisenbahn und die staatliche Telefongesellschaft wurden privatisiert - mit dem Ergebnis, dass das Zugnetz verschwunden ist und es in Mexiko heute mit Carlos Slim den reichsten Mann der Welt gibt.

Zwar konkurriert Mexikos Wirtschaft mit Brasilien um den Spitzenrang unter Lateinamerikas Volkswirtschaften und das Bruttoinlandsprodukt hat sich in den vergangenen zwanzig Jahren mehr als verdoppelt. Die sozialpolitischen Konsequenzen dieser neoliberalen Politik sind aber ebenfalls nicht zu übersehen. Vom Versprechen der Armutsbekämpfung durch Liberalisierung ist nicht viel übrig geblieben.

Spaltung der Gesellschaft nimmt zu

Die Armutsstatistiken sprechen eine deutliche Sprache: Der Anteil in Armut lebender Mexikaner ist heute so hoch wie vor zwei Jahrzehnten. Im ersten Regierungsjahr von Enrique Peña Nieto hat das Parlament Strukturreformen durchgewunken, von denen sein Amtsvorgänger Felipe Calderón nur träumen konnte. Die Ergebnisse dieser Reformen aber sind bei der Bevölkerung in den vergangenen zwölf Monaten noch nicht angekommen. So lebt das Land weiter zwischen Reformversprechen und einer allgemeinen Unsicherheitslage aufgrund des organisierten Verbrechens.