بررسی ده سال حکومتداری در افغانستان

حکومتداری، در ادبیات حقوق اداری، به معنا جریان شکل گیری تصامیم و یا سیاست گذاری ها و تطبیق به موقع برنامه های ناشی از این تصامیم نیز آمده است. این جریان، حکومتداری محلی، حکومتداری ملی و حکومتداری نظام بین المللی را در بر می گیرد. خرد و منطق حکومتداری را، تحکیم رابطۀ ارگانیک میان سیاست و منابع یک نظام تشکیل می دهد. یعنی سیاست گذاری های یک نظام، که بتواند منابع بشری و اقتصادی یک دولت را از طریق ادارۀ عامه در خدمت شهروندان این نظام قرار دهد، «حکومتداری خوب» نامیده می شود.

«حکومتداری خوب»، رابطه میان حکومت و بازار، حکومت و شهروندان، حکومت و سکتور خصوصی، حکومت و سکتور اجتماعی (جامعۀ مدنی)، حکومت و سکتور سیاسی (احزاب سیاسی) و حکومت و جامعۀ بین المللی را تحکیم می بخشد.

«حکومتداری خوب»، دارای پیامدهای مهمی چون «مشروعیت و ایجاد اجماع ملی»، «ایجاد فضای مناسب برای مشارکت گستردۀ سیاسی شهروندان در نظام»، «رعایت حاکمیت قانون»، «رعایت ارزش های حقوق بشر»، «تعمیم فرهنگ حسابدهی رهبری و مدیریت در برابر جامعه»، «ترویج اصول شفافیت در ساختار نظام»، «مسؤولیت پذیری در برابر برنامه های ملی و بین المللی» و «رعایت فرهنگ تعادل و تناسب در ساختار نظام» برای اجتماع می باشد.

حکومتداری با این رویکرد معاصر در افغانستان پیشینۀ زیادی ندارد و برای نخستین بار پس از کنفرانس بن و سقوط حاکمیت طالبان، مورد استفاده قرار گرفته است. در اسناد کنفرانس بن، که در دسامبر سال 2001 میلادی به تصویب رسیده است، حرف هایی زیر عنوان دموکراسی، حقوق بشر و حاکمیت قانون، گفته شده است، که در واقع عناصر مهم «حکومتداری خوب» را می سازد؛ امَا در این کنفرانس بر ساختارها، میکانیسم ها و شیوه های اجرایی حکومتداری، چیزی نیامده است. کنفرانس بن، که در نخستین روزهای سقوط طالبان راه اندازی گردید، بیشتر بر محور تقسیم قدرت سیاسی می چرخید. به جز از کمیت محدود شرکت کنندگان این کنفرانس، بقیه همه دست اندرکاران نظام جنگی و قدرت سیاسی را در افغانستان، شکل می دادند. این اصل، سبب می گردید، که کسی بر چالش های مدیریتی این قدرت سیاسی کمتر تمرکز نماید.

در این مرحله، جامعۀ بین المللی که نقش مهمی را در شکل گیری نظام پساطالبان در افغانستان بازی نمود، دچار سه اشتباه مهم در پیوند به حکومتداری در افغانستان گردید.

نخست، جامعۀ بین المللی در انتخاب شریک (پارتنر) خود در افغانستان، دچار مغالطه گردید. جامعۀ جهانی به ویژه ایالات متحدۀ امریکا، پارتنر خود را از میان جنگ سالاران و متناقضین حقوق بشر برگزید. این کار سبب گردید، تا روحیۀ گرم مردم که در نتیجۀ حضور جامعۀ بین المللی در افغانستان شکل گرفته بود، به سردی گراید.

دوم، جامعۀ بین المللی تلاش نمود، تا ارزش های حکومتداری را توسط این جنگ سالاران در افغانستان تطبیق نماید. یکی از مؤلفه های مهم این ارزش ها را دموکراسی شکل می داد، چیزی که جنگ سالاران را به خشم وا می داشت و تناقض گویی را میان جامعۀ جهانی و ساختار جدید در افغانستان باعث می گردید.

سوم، خواستند ارزش های مانند حقوق بشر، حاکمیت قانون و جامعۀ مدنی را، توسط ناقضین این ارزش ها، که هیچ گونه باورمندی به این ارزش ها نداشتند، پیاده نمایند. این نحوۀ برخورد با افغانستان، آغاز نامیمونی را نسبت به «حکومتداری خوب» به بار می آورد. بنیادگرایان دینی که نقش مهمی را در ساختار جدید بازی می کردند دست به تخریب اندیشه های تغییر و ریفورم می زدند و تلاش می کردند این ارزش ها را برخلاف دین جلوه دهند.

حکومت مؤقت

حکومت مؤقت، که در نتیجۀ کنفرانس بن شکل گرفت، از کمبود ارزش های «حکومتداری خوب» رنج فراوانی می برد. ساختار این حکومت را جنگ سالاران به دست گرفتند. به جز چند تکنوکرات، که در تبانی با ماشین جنگ سالاریزم پیوند داشتند، بقیه را نمایندگان گروه های درگیر جنگ، شکل می دادند. رده های دوم مدیریت و رهبری ادارات عامه، نیز از حلقه های سیاسی مشمول در جنگ های داخلی شکل می گرفت. حاکمیت و اداره، به معنای امتیازات سیاسی در میان گروه های سیاسی تقسیم بندی گردیده بود. این کار سبب گردید تا منابع سرشار، که از جامعۀ بین المللی به افغانستان سرازیر می گردید، توسط افراد و گروه های وابسته به این حلقه ها، مورد حیف و میل قرار گیرد و فساد اداری، دامنه اش را به شکل سرسام آوری بگستراند.

کمیت وسیع روشنفکران که در زمان جنگ های پی درپی افغانستان را ترک گفته و در کشورهای همسایه و دولت های غربی زندگی می کردند و با اشتیاق زیاد وضعیت را دنبال می کردند، از برگشت دوباره مأیوس گردیدند و منابع گسترده و از دست رفتۀ ملی نتوانست، جذب ساختارهای جدید حکومتداری در افغانستان گردد.

از سوی دیگر، تقویت منابع جنگ سالاریزم، سبب می گردید تا مردم در ایجاد تغییرات و اصلاحات، بی باور گردند. بدین ترتیب، عنصر مهم دیگرِ حکومتداری، که مشروعیت ارزشی و حقوقی نظام است، نیز صدمه دید.

حضور جنگ سالاران در ساختارهای نظام، از کم رنگ شدن ارزش های حقوق بشر سخن می گفت. هرچند نهادهای جامعۀ مدنی و حقوق بشر در افغانستان شکل گرفتند، امَا دامنۀ تخطی های حقوق بشر در کشور گسترده بود.

حکومت انتقالی

حکومت انتقالی تفاوت زیادی با حکومت مؤقت نداشت. در این دوره، «کنفرانس برلین» و «کنفرانس توکیو»، تدویر گردید. هردو کنفرانس، بر «حکومتداری خوب» تأکید کرده و فساد اداری را مهم ترین چالش در برابر نظام جدید افغانستان نامیدند. هردو کنفرانس، حمایت جامعۀ جهانی را در افغانستان گسترش داد و زمینه های حمایتی بیشتر جامعۀ بین المللی را، برای «حکومتداری خوب»، فراهم گردانید؛ امَا هیچ راهکار ثمربخشی برای مهار فساد اداری به وجود نیامد و عملاً هیچ گونه تغیری صورت نگرفت. میزان فساد اداری بیشتر و جنایات سازمان یافته، گسترده تر گردید. هر دو کنفرانس جهانی، بر باز سازی زیر ساخت های نظام، توجه داشته و نظام افغانستان را، به اصلاحات ترغیب نمود؛ امَا هیولای فساد اداری، غیرقابل کنترول بود و قسمت زیادی از منابع جهانی را می بلعید. کمیت وسیع مردم افغانستان، که زیر خط فقر زندگی می کردند، نمی توانستند از این حمایت های جهانی مستفید گردند و جامعۀ جهانی به جای آن که دل ها و اندیشه های مردم را تسخیر کند، به شکل فرسایشی محبوبیتش را در میان مردم از دست می داد.

در دورۀ حکومت انتقالی، رابطه میان جنگ سالاران و مافیای مواد مخدر، پیوند بیشتری حاصل کرد. ماشین جنگ سالاریزم، از دو منبع انرژی می گرفت: فساد اداری و تولید و قاچاق مواد مخدر. قاچاق بران محلی مواد مخدر، رابطه شان را با قاچاقچیان منطقه یی و بین المللی فعالتر گردانیدند و مافیای مواد مخدر از کنترول حکومت خارج گردید.

دستاورد مهم حکومت انتقالی، تدوین و تصویب قانون اساسی افغانستان در سال 2004 بود. این سند مهم زمینه ها را برای نضج گیری چارچوبه های حقوقی حکومتداری بر بنیاد ارادۀ مردم فراهم کرد. امَا حضور جنگ سالاران مشهور در ساختار نظام، سبب می گردید تا حاکمیت قانون، که مؤلفۀ بسیار مهم «حکومتداری خوب» است، صدمه دیده و نقش خویش را در جامعه، از دست دهد. این جنگ سالاران مشهور، سمت های مهم اداره عامه را تصاحب کردند و به سادگی توانستند حکومتداری را در تأثیر خویش درآورند. آنها در رهبری پست های تعین کننده در مرکز و ولایت ها جا گرفتند و چالش مهمی را در برابر «حکومت داری خوب» به بار آوردند.

حکومت انتخابی

حکومت انتخابی که در نتیجۀ دو انتخابات ریاست جمهوری سال 2004 و پارلمانی سال 2005 شکل گرفت، در آغاز، تجربۀ خوبی برای ایجاد مردم سالاری در افغانستان به بار آورد. امَا با تأسف روند انتخابات، تصویر بدی در پیوند به حسابدهی و شفافیت، ارایه نمود. تقلب گسترده در انتخابات، تعهدات شهروندان را در پیوند به مشارکت سیاسی شان، آسیب رساند. همچنان در این دوره، نهادهای بین المللی، نیز به فساد اداری متهم گردیدند. دولت افغانستان نهادهای غیردولتی بین المللی را، در فساد اداری آغشته اعلام کرد و اعتبار دولت و جامعۀ بین المللی، نزد مردم، بیشتر خدشه دار گردید.

در این مدت، کنفرانس های بین المللی در پاریس، هاگ و لندن راه اندازی گردیدند. در هر سه کنفرانس، تعهدات جامعۀ جهانی را پیرامون افغانستان، بازنگری شد و وعده های بیشتر همکاری به افغانستان ارایه گردید. در کنفرانس پاریس، بر نقش شفافیت تأکید زیادی صورت گرفت؛ حتا گفته شد، که ادامۀ کمک های جامعۀ جهانی، مشروط به شفافیت و حسابدهی دولت افغانستان خواهد بود؛ امَا، با وجود این تأکیدات، تغییرات خاصی اتفاق نیافتاد.

دست آورد مهم این دوره در پیوند به حکومتداری را ایجاد استراتژی توسعۀ ملی افغانستان شکل می داد. این استراتژی که به کمک جامعۀ بین المللی شکل گرفت، راه های رسیدن به حکومتداری خوب را به تصویر کشید. این استراتژی به سه مؤلفۀ مهم حکومتداری تأکید داشت؛ امنیت، حاکمیت قانون - حقوق بشر و توسعۀ اقتصادی و اجتماعی که بر اصل فقر زدایی استوار بود. بر بنیاد این استراتژی نهادهای نظارتی متشکل از متخصصین ملی و بین المللی در چارچوب ادارۀ رهبری نظام شکل گرفتند. از سوی هم برخی از میکانیسم ها برای هماهنگی استراتژی توسعۀ ملی با استراتژی های بین المللی راه اندازی گردیدند. استراتژی توسعۀ ملی که با مخارج فراوان جامعۀ بین المللی ساخته شد، سند خوبی به حساب می آید. اما هماهنگی برنامه های استراتژی توسعۀ ملی با ادارات حکومتی افغانستان با چالش های زیادی مواجه گردید. تعداد زیادی از نهادهای ادارۀ عامه مفاهیم این سند مهم را پی نبردند و بدین ترتیب روند تطبیق این استراتژی به کندی گرایید. از سویی هم برخی از نهادها، جهت مبارزه در برابر فساد اداری ایجاد گردید؛ امَا با وجود فعال شدن کمیسیون های مبارزه با فساد اداری، تا هنوز هیچ یک از اراکین بلند پایۀ دولتی، که به فساد اداری متهم هستند، به دادگاه کشانیده نشده است.

در تمام کنفرانس های بین المللی، بر نقش حقوق بشر به عنوان پیش شرط مهم، تأکید صورت می گرفت؛ اما ناقضین حقوق بشر، به صورت آشکار، فعالیت های شان را ادامه می دادند. آن ها، در مجلس نمایندگان راه یافتند و به سادگی توانستند قانونی را به تصویب برسانند، که در برابر هر نوع جنایاتی که مرتکب گردیده بودند، معافیت به دست آورند. این امر سبب گردید تا برنامۀ عدالت انتقالی نیز ناکام گردد و ناقضین حقوق بشر،برائت حاصل نمایند.

نبود هماهنگی میان ارگان های تقنینی، قضایی و اجرایی در نظام افغانستان، چالش دیگری را در برابر نظارت از حکومتداری پدید آورد. تصور می شود، که قدرت در انحصار رییس جمهور حامد کرزی، چنان درمانده است که نقش سایر نهادها، به نقش های نمادین مبدل گردیده است. تصامیم، در محدودۀ یک دایرۀ مخصوص اتخاذ می گردد و هرگونه واکنش نمایندگان مردم در شورای ملی، سبب تغبیر در تصامیم نمی گردد.

دموکراسی نوپا، جایگاه لرزانش را به خودکامگی هایی می دهد، که در چارچوبۀ نظام متکی به قانون اساسی دموکراتیک، شکل گرفته است. این رویکرد پارادوکسیکال، مستعد وارد نمودن صدمه به روند حکومتداری در افغانستان است.

کنفرانس بن دوم، بیشتر از همه به دورۀ جدیدی از تحولات در افغانستان، متکی خواهد بود. انتقال مسوولیت های امنیتی به افغان ها و استمرار و تقویت حاکمیت به وسیلۀ افغان ها مهم ترین عناصر این کنفرانس را تشکیل می دهد. ترغیب افغان ها به خودکفایی رزمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، از پیام های مهم این کنفرانس در نظر گرفته شده است. در این کنفرانس، دولت های جامعۀ بین المللی، بر ایجاد یک نظام کارا و فعال، تأکید خواهند نمود. در این کنفرانس، بحث مدیریت و رهبری برنامه های نظام ملی و حمایت های جامعۀ بین المللی برای دولت افغانستان، از موارد مهمی به حساب می آید؛ امَا دولت افغانستان، چنین کارایی را دارد که بتواند این توقعات مهم جامعۀ بین المللی را برآورده سازد؟

امنیت

کنفرانس بن نخست به این باور بود که برای افغانستان پساطالبان، ارتش در حدود پنجاه هزار نفری کافی خواهد بود. این برداشت، ضعف عمیق دست اندرکاران این کنفرانس را برملا ساخت. اکنون تلاش می شود تا ارتش دو صد هزار نفری برای افغانستان در نظر گرفته شود. این در حالی است که نیروهای امنیتی افغانستان، از کمبود قوای هوایی فعال و دفاع هوایی کارا رنج می برد. قوت های راکتی افغانستان نیز دچار کمبود تجهیزات و نیروهای متخصص هستند. نیروهای پولیس افغانستان نیز از لحاظ تجهیزات و ظرفیت های بشری، خیلی ناتوان اند. وجود فساد اداری و کم ظرفیتی در ساختار پولیس سبب بی اعتمادی مردم افغانستان نسبت به پولیس گردیده است. نیروهای استخبارات افغانستان نیز دشواری های فراوان تجهیزات و تخصص دارند. آیا در جغرافیایی که خطرناکترین گروه های دهشت افگن بین المللی فعالیت دارند و به وسیلۀ همسایه های اتومی محاصره گردیده اند، می توان انتظار تأمین امنیت را داشت؟ این امر خیلی بعید به نظر می رسد.

امنیت اقتصادی، اجتماعی

نبود اشتغال برای جوانان سبب گردیده است، که با گذشت هر روز به تعداد جنگجویان، جنایت کاران و معتادین مواد مخدر، افزوده شود و دشواری های زیاد اجتماعی را به بار آورد. امروز، جاده های کابل را کمیت وسیعی از معتادین، که در حال تگدی هستند پر کرده است. دسترسی به امنیت اجتماعی از جمله بهداشت و آموزش و پرورش از دشواری های مهم دیگر به حساب می آید. اکثریت شهروندان افغانستان در زیر خط فقر به سر می برند و افغانستان از فقیرترین کشورهای دنیا محسوب می گردد. شهروندان افغانستان، از ابتدایی ترین اشکال امنیت اقتصادی و اجتماعی بی بهره اند.

مدیریت و رهبری

ضعف در مدیریت و رهبری، از دشواری های جدی «حکومتداری خوب»، به حساب می آید. مدیران برتر، با درآمد نسبتاً خوب، جذب نهادهای غیردولتی می گردند. دولت تا هنوز نتوانسته است برنامه های مفیدی برای جذب چهره های مفید و کارا، راه اندازی نماید. در بسیاری از ادارات دولتی، معاش ها توسط نهادهای بین المللی پرداخته می شود. این گونه برخورد، ضعف استمرار کاری را سبب گردیده و باعث سردی و ضعف مدیریت می گردد.

ضعف و کمبود برنامه های استراتژیک در ساختارهای دولتی، یکی دیگر از معضلات مهم حکومتداری خوب را در افغانستان تشکیل می دهد. اکثریت ادارات حکومتی، از نبود برنامه های درازمدت و راهکارهای هدفمند رنج می برند. چنین تصور می شود، که رفت و برگشت به دفاتر بدون برنامه های کاری، به فرهنگ ادارات رسمی افغانستان مبدل گردیده است. این طرز برخورد سبب گردیده است تا کارمندان ادارات دولتی کمتر به رشد ظرفیت های شان بیندیشند و بیروکراسی در ادارات دولتی افغانستان، به شکل بی سویۀ وجود دارد، که مسبب تنزیل کیفیت برنامه های اجرایی نظام، گردیده است.

دولت جهت ایجاد حکومتداری خوب در افغانستان، نیاز به پیش زمینه های ذیل دارد:

1. ظرفت پروری کادری (مدیریتی)

دولت افغانستان باید برنامۀ ملی ظرفیت پروری کادری را در سطح کشور، راه اندازی کند. در این برنامه ها، کادرها و مدیرهای حکومتی، میکانیسم های حسابدهی، شفافیت و دموکراسی را در ساختارهای اداری، فرا بگیرند. از این فرصت مهم، با استفاده از حضور فعال جامعۀ بین المللی در افغانستان، استفاده گردد. استفاده از تجارب کشورهای جهان به ویژه از کشورهای در حال گذار از منازعه به سوی ثبات و صلح پایدار، تأثیرگذاری خوبی در این زمینه خواهد داشت.

2. استراتژیک سازی برنامه های اجرایی اداره های عامۀ افغانستان

دولت افغانستان باید برنامه های اجرایی اداره های عامۀ خود را، که نخستین گره رابطه با شهروندان افغانستان است، با استراتژی های مفید هماهنگ سازد. در این استراتژی ها، اهداف، دورنما، مأموریت ها و برنامه های عمل برای اداره های عامه مشخص گردیده و تمام برنامه ها، زمانبندی گردد.

3. ایجاد میکانیسم های مستمر و فعال

هیچ نوع ثبات مدیریتی را نمی توان بدون شکل گیری میکانیسم های فعال تصور کرد. استراتژی های دولت افغانستان باید در ساختار میکانیسم های اجرایی سازگار گردند. این میکانیسم ها، باید سلسله وار در برابر همدیگر حسابده بوده و زمینه های گزارشدهی را برای مردم افغانستان فراهم سازند.

4. شکل گیری میکانیسم های نظارتی

یکی از دشواری های مهم شیوۀ حکومت داری در افغانستان، ضعف نظارتی به شمار می رود. نبود پیوند گسست ناپذیر استراتژیک میان رهبری، مدیریت و کارمندان ادارۀ عامه، زمینه های نظارت را بر برنامه ها و میکانیسم های ساختار نظام در افغانستان، بسیار تضعیف کرده است. از سوی دیگر، رهبری و مدیریت در کانون های نظام افغانستان، مغالطه می شوند و سبب از هم پاشیدگی سیستم نظارت می گردد. رهبری از استراتژی های اداره های عامه نظارت می کند، در حالی که مدیریت، شیوه ها و میکانیسم ها را به چرخش می اندازد.

5. دسترسی شهروندان به اطلاعات

یکی از راهکارهای مفید مبارزه با فساد اداری، دسترسی شهروندان به اطلاعات ادارۀ عامه است. تجارب مفیدی از جامعۀ جهانی وجود دارد، که دسترسی شهروندان به اطلاعات و آگاهی آنان از منابع بشری و مادی نظام را بالا برده و زمینه های نظارتی شهروندان را با استفاده از نقش جامعۀ مدنی، بالا می برد. دسترسی شهروندان به اطلاعات، زمانی میسر می گردد، که این روند، قانونمند گردد. یعنی قانون دسترسی شهروندان به اطلاعات، به تصویب برسد. این فرصت را قانون اساسی جمهوری اسلامی افغانستان، در مادۀ پنجاهم چنین مهیا شده است: «اتباع افغانستان حق دسترسی به اطلاعات از ادارات دولتی را در حدود احکام قانون دارا می باشند. این حق جز صدمه به حقوق دیگران و امنیت عامه حدودی ندارد.»

اگر پیامدهای کنفرانس بن دوم طوری باشد که دولت افغانستان در زمینه های حکومتداری، با اصول مطروحه سازگار گردد، زمینه ها برای حل بحران مشروعیت، که متأسفانه دامنگیر افغانستان گردیده است، را مساعد خواهد نمود و ارادۀ مردم افغانستان را نسبت به حاکمیت قانون و دموکراسی مبنی بر ارزش های حقوق بشر، تقویت خواهد بخشید؛ امَا، از کنفرانس بن دوم، در حدود برنامه های رسمی، بدون راه اندازی میکانیسم ها و ساختارهای فعال و کارا، توسط حکومت افغانستان، نباید انتظاری زیاد داشت.

نویسنده: ملک ستیز، پژوهشگر امور بین المللی

ویراستار: عارف فرهمند