۳۵ سال شورای نگهبان و اختیاراتی که روز به روز افزوده شدند
۱۳۹۴ تیر ۲۵, پنجشنبه
۲۶ تیرماه ۱۳۵۹ اولین دوره شورای نگهبان قانون اساسی کارش را آغاز کرد. تشکیل این نهاد اما در ابتدا از سوی طراحان اولیه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بعدا از طرف نمایندگان مجلس خبرگان قانون اساسی پیشنهاد و تایید شده بود.
این پیشنهاد البته اولین بار پس از انقلاب مشروطیت و در زمان تشکیل مجلس اول از سوی شیخ فضل‌الله نوری مطرح و منجر به نگارش اصل ۲ متمم قانون اساسی مشروطه شد. بر اساس این اصل، در هر دوره مجلس باید حداقل پنج فقیه از میان ۲۰ فقیهی که از سوی علما به مجلس معرفی می‌شوند، انتخاب شده تا کار تطبیق قوانین مصوب مجلس با قواعد اسلام را انجام دهند.
این اصل تنها تا دوره دوم مجلس عملی شد و پس از آن دیگر چنین شورایی تشکیل نشد تا ۳۵ سال پیش و اولین دوره مجلس شورای اسلامی.
دکتر عبدالکریم لاهیجی، دکتر ناصر کاتوزیان، دکتر محمدجعفر جعفری لنگرودی و حسن حبیبی چهار نفری بودند که از سوی دولت موقت مهندس مهدی بازرگان ماموریت یافتند تا پیش‌نویس اولیه قانون اساسی جمهوری اسلامی را تهیه کنند.
آقای لاهیجی در گفت‌وگو با دویچه‌وله می‌گوید، در طرح اولیه قانون اساسی نام "شورای نگهبان" پیشنهاد شد اما وظایف آن با آنچه امروز هست کاملا متفاوت بود.
به گفته این حقوقدان، طراحان اولیه قانون اساسی جمهوری اسلامی از آنجا که ماموریت داشتند تا قانونی برای "جمهوری اسلامی ایران" بنویسند می‌دانستند که نمی‌توانند نقش روحانیت را در آن کاملا از بین ببرند به همین دلیل سعی کردند تا آنجا که ممکن است این نقش را کمرنگ کنند.
او توضیح می‌دهد که منشأ حرکت این چهار تن برای تدوین قانون اساسی، یکی قانون اساسی مشروطه بوده و دیگر قانون اساسی کشور فرانسه. در قانون اساسی فرانسه شورایی به نام "شورای قانون اساسی" وجود دارد که مرکب است از نمایندگان رئیس جمهور، مجلس قانونگذاری و سنا. یعنی شورایی کاملا انتخابی از طرف سه قوه.
چنین شورایی به نام شورای نگهبان قانون اساسی در طرح اولیه مطرح شد.
شورایی ۱۱ نفره و نه ۱۲ نفره
این شورا بنا بود متشکل از ۱۱ نفر باشد؛ ۶ حقوقدان و پنج فقیه. این پنج فقیه هم نه مانند امروز از سوی ولی فقیه بلکه با پیشنهاد مراجع تقلید تعیین می‌شدند.
شش حقوقدان این شورا نیز قرار بود از سوی سه قوه یعنی نمایندگان مجلس، رئیس جمهور و شورای عالی قضایی که آن زمان به جای قوه قضائیه وجود داشت و منتخب قضات دادگستری بود، تعیین شوند یعنی از سوی نهادهایی که مستقیم یا غیر مستقیم از طرف مردم انتخاب شده‌اند.
آقای لاهیجی در توضیح چرایی انتخاب پنج فقیه و شش حقوقدان می‌گوید: «اینکه ما گفته بودیم یازده تن، به این معنا بود که در رای‌گیری حداقل یک تن از آن حقوقدانها هم باید با پنج روحانی یا پنج نماینده مراجع موافقت می‌کردند تا بگویند که آیا این قانون مصوب مجلس مخالف موازین مسلم اسلام هست یا نه. یعنی به این صورت ما خواسته بودیم یک مقدار نمی‌گویم چوب لای چرخ روحانیون بگذاریم، بلکه بگوییم که باید یک امر بسیار مسلمی باشد که علاوه بر پنج فقیه، یک حقوقدان هم با نظر آنها موافق باشد.»
وظایف اولیه شورای نگهبان
در طرح اولیه، وظایف شورای نگهبان در تطبیق قوانین مصوبه با قانون اساسی تنها زمانی بود که شکایتی از سوی رئیس جمهور یا تعدادی از نمایندگان مجلس درباره مغایرت قانونی با قانون اساسی به این شورا ارائه شود. یعنی تمامی قوانین مصوبه مجلس نمی‌بایست به تصویب این شورا برسد بلکه تنها در مواردی که شکایتی صورت می‌گرفت این شورا موظف به رسیدگی به آن بود.
درباره مغایرت با قوانین اسلامی نیز قرار بود به همین ترتیب عمل شود یعنی اگر یک یا چند عالم دینی قانون مصوبی را مغایر با موازین مسلم اسلام و نه احکام شرعی تشخیص می‌دادند می‌توانستند به این نهاد شکایت کنند.
یکی دیگر از وظایف شورای نگهبان در طرح اولیه نیز نظارت بر انتخابات بود چرا که در کشورهای دیگر هم این وظیفه بر عهده دادگاه قانون اساسی است اما باز هم در صورتی که شکایتی از نحوه برگزاری انتخابات باشد و نه به آن صورتی که امروز عمل می‌شود.
دکتر لاهیجی تصریح می‌کند که تایید صلاحیت نامزدهای ریاست جمهوری و مجلس هرگز جزو وظایف شورای نگهبان در طرح اولیه نبوده است. به گفته او در تمامی کشورها برای تطبیق شرایط کاندیداها با شرایط پیش‌بینی‌شده در قانون، شورایی متشکل از افراد مورد اعتماد محلی یا شهرداران و یا اعضای شوراهای شهر این کار را انجام می‌دهند و تنها به این منظور که مثلا سن کاندیداها و سطح سوادشان با آنچه در قانون معین شده مطابقت داشته باشد.
بنابراین طراحان اولیه قانون اساسی این وظیفه را از وظایف شورای نگهبان نمی‌دانستند.
قلع و قمع طرح اولیه قانون اساسی در مجلس خبرگان
مصوبه این چهار نفر هرگز اجرا نشد. پیش‌نویس اولیه قانون اساسی برای تدوین نهایی به مجلس خبرگان قانون اساسی ارجاع شد و بنا بر مصوبه دولت موقت، این مجلس یک ماه فرصت داشت تا پیش‌نویس را نهایی کند اما در مهلت مقرر این کار انجام نگرفت و دولت موقت نیز مجلس خبرگان را منحل اعلام کرد.
این کار با اعتراض شدید آیت‌الله خمینی روبرو شد و در نتیجه مجلس خبرگان قانون اساسی سر فرصت و پس از پایان مهلت قانونی، قانون اساسی اولیه را کاملا تغییر داد و متنی را که خود نوشته بود به عنوان نسخه نهایی قانون اساسی به آرای عمومی گذاشت.
هرچند دکتر لاهیجی و هم‌فکرانش به این قانون اساسی رای مثبت ندادند و به همین دلیل هم از همان زمان مورد غضب حکومت قرار گرفتند اما این قانون تصویب شد.
به موجب این قانون، اعضای شورای نگهبان متشکل از ۱۲ نفر هستند؛ شش فقیه به انتخاب رهبر جمهوری اسلامی یا ولی فقیه و شش حقوقدان.
وظیفه این شورا نیز تطبیق کلیه قوانین مصوب در مجلس با قانون اساسی و احکام اسلام است. یعنی هر قانونی که در مجلس تصویب می‌شود باید به تایید این شورا نیز برسد.
نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی و خبرگان و نیز انتخابات ریاست جمهوری نیز بر عهده این شوراست.
در بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی هم آمده است: «صلاحيت داوطلبان رياست جمهوری از جهت دارا بودن شرايطی كه در اين قانون میآيد، بايد قبل از انتخابات به تأييد شورای نگهبان برسد.»
بدین ترتیب انتخاب فقهای شورای نگهبان بر عکس طرح اولیه تنها بر عهده رهبر گذاشته و کار تایید صلاحیت کاندیداهای ریاست جمهوری نیز به این شورا محول شد.
اختیارات شورای نگهبان البته به همین‌ها محدود نماند و پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ باز هم بیشتر شد.
تبدیل نظارت اطلاعی به نظارت استصوابی
شاید بتوان مهمترین تغییری را که در وظایف شورای نگهبان پس از بازنگری در قانون اساسی صورت گرفت، آماده کردن زمینه برای تبدیل نظارت اطلاعی به استصوابی دانست.
با گسترش اختیارات این شورا پس از سال ۱۳۶۸ و با تقاضای هیأت نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان برای تفسیر اصل ۹۹ قانون اساسی که نظارت بر انتخابات را وظیفه این شورا دانسته، شورای نگهبان که خود مفسر قانون اساسی هم هست، این نظارت را از نوع استصوابی اعلام کرد.
دکتر لاهیجی معتقد است بحث نظارت اطلاعی یا استصوابی اصولا نه بحثی حقوقی بلکه فقهی و مربوط به تعیین قیم برای صغیر، محجور یا کسی است که توانایی اداره مالی خود را ندارد.
وی توضیح می‌دهد که در این بحث فقهی معمولا برای چنین کسی یک قیم در نظر گرفته می‌شود و برای این قیم هم یک ناظر. حال پرسش این است که آیا نظارت این ناظر تنها اطلاعی است یا استصوابی؟ یعنی قیم هر کاری می‌خواهد بکند باید تنها به ناظر اطلاع دهد و یا قبل از انجام عمل، تایید ناظر را کسب کند.
دکتر لاهیجی ادامه می‌دهد: «شما ببینید، این مسئله‌ای را که در حقوق مدنی و در ارتباط با حقوق یک صغیر یا یک مهجور است، این را در تفسیر قانون اساسی وارد کردند. چون تفسیر قانون اساسی هم با خود شورای نگهبان بود، گفتند نظارت ما نظارت استصوابی‌ست و بنابراین ما باید در تمامی مراحل برگزاری انتخابات دخالت بکنیم و به این صورتی درآمد که انتخابات را به تمام معنی از حیز انتفاع انداختند و آن را تبدیل به انتخابات دو درجه‌ای کردند که بههیچ وجه در قانون اساسی کنونی هم به این صورت پیشبینی نشده است».
با وجود همه این اشکالات، دکتر لاهیجی معتقد است کلید حل این معضلات تنها در دستان شخص اول مملکت یعنی ولی فقیه است. او معتقد است اگر ولی فقیه اراده سیاسی برای بازگرداندن رای مردم را داشته باشد با همین قانون اساسی فعلی می‌تواند تنها با یک جمله شفاهی از شورای نگهبان بخواهد که به جایگاه قانونی خودش باز گردد و از نظارت استصوابی دست بکشد.
در طول این ۳۵ سال اندک اندک اختیارات شورای نگهبان اضافه شده؛ تایید صلاحیت کاندیداهای نمایندگی مجلس علاوه بر نامزدهای ریاست جمهوری، نظارت استصوابی، دخالت در تمامی مراحل انتخابات همه و همه اختیاراتی است که آهسته و آرام بر دامنه آن افزوده شده است.
آن اراده سیاسی مورد نظر دکتر لاهیجی برای بازگرداندن شورای نگهبان، لااقل به جایی که در قانون اساسی کنونی هست اما ظاهرا هنوز وجود ندارد.