Bruksela głowi się nad wyrokiem z Karlsruhe

Niemiecki Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 maja za jednym zamachem odrzucił orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE (choć było odpowiedzią na pytanie prejudycjalne z Karlsruhe) i podważył poprawność decyzji Europejskiego Banku Centralnego o skupie obligacji sektora publicznego eurostrefy, który prowadzi od 2015 r. To „luzowanie ilościowe” wywołuje szczególnie duże spory w Niemczech o granice między dozwoloną polityką monetarną (obniżanie oprocentowanie obligacji w całej eurostrefie, gaszenie paniki rynków finansowych), a zabronionym finansowaniem długu Grecji, Włoch czy Hiszpanii poprzez skupywanie ich obligacji przez EBC.

Sędziowie z Karlsruhe orzekli, że EBC nie przekroczył granicy nielegalnego finansowania długów. Ale zarazem wbrew wyrokowi TSUE uznali, że bank centralny eurostrefy wykroczył poza swe uprawnienia, bo nie przeprowadził wystarczającej „analizy współmierności” (badania skutków swego „luzowania” dla polityki budżetowej i gospodarczej), której od początku powinny domagać się władze Niemiec. Teraz te władze dostały od TK trzy miesiące na uzyskanie tej analizy od EBC. A jeśli jej nie dostaną lub będzie niezadowalająca, Niemcy powinny wycofać się z uczestnictwa w „luzowaniu”, które w praktyce oznacza, że Bundesbank w imieniu EBC przeprowadza operacje skupu niemieckich obligacji.

TSUE na wyrok z Karlsruhe odpowiedział komunikatem prasowym przypominającym, że odpowiedzi na pytania prejudycjalne (pytania o interpretacje prawa UE) są wiążące dla zadających je sądów. A szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen podkreśliła, że polityka monetarna to wyłączne uprawnienie UE. – Ostatnie słowo co do prawa UE jest wypowiadane w Luksemburgu (czyli w TSUE) i nigdzie indziej – ogłosiła von der Leyen.

Komisja Europejska deklaruje, że nie wyklucza wszczęcia postępowania przeciwnaruszeniowego przeciw Niemcom. Również Rada Prezesów EBC jest uprawniona do wszczęcia takiego postępowania wobec Bundesbanku, gdyby wycofał się ze wspólnego „luzowania”. – Jednak musimy pamiętać, że wyrok z Karlsruhe jest ostateczny, a nasze działania dyscyplinujące nie byłyby żadną formą „apelacji” od orzeczenia TK. Teraz chodzi o uzyskanie od Niemiec takich działań zaradczych, które maksymalnie osłabiłyby cios z Karlsruhe – tłumaczy urzędnik UE zaangażowany w tę sprawę. Komisja Europejska na razie liczy, że „działania zaradcze” uda się wypracować bez formalnego postępowania przeciwnaruszeniowego, bo – jak słychać w Komisji – priorytetem jest szybkie „przywrócenie dialogu za pomocą inicjatyw politycznych i prawnych”.

Zacieśnić eurointegrację?

„Analiza współmierności”, której zażądał niemiecki TK, jest – jak zapewniają urzędnicy UE – technicznie prosta do sporządzenia. Ale przedstawienie jej przez EBC władzom Niemiec byłoby niejako potwierdzeniem, że decyzje tego banku centralnego są zależne m.in. od władz wykonawczych jednego z krajów UE. A w dodatku mogą być kontrolowane nie tylko przez TSUE (to wynika z traktatów), lecz przez kilkanaście sądów konstytucyjnych z krajów eurostrefy. Dlatego w Brukseli spekuluje się teraz o akrobacjach prawnych – przykładowo EBC miałby przedłożyć „analizę współmierności” Bundesbankowi (choć jego szef jest członkiem Rady Prezesów EBC), a z kolei ten przedstawiłby ją w Bundestagu, co formalnie utrzymałoby centralę EBC z dala od tych zagrywek.

Ale niezależnie od takich „środków zaradczych” decyzja z Karlsruhe kładzie się wielkim cieniem na nowych monetarnych decyzjach EBC – głównie o epidemicznym skupie aktywów wartych 750 mld euro do końca tego roku – które niemal na pewno też zostaną zaskarżone do TK. Niewykluczone, że lęk przed przyszłymi wyrokami TK może wiązać ręce niektórym członkom władz EBC (w tym prezesom Bundesbanku) również przy kolejnych decyzjach.

Idealnym rozwiązaniem byłyby szybkie doprecyzowania w traktatach UE lub w niemieckiej konstytucji, co w oczach sędziów z Karlsruhe wzmocniłoby demokratyczną legitymizację dla uprawnień oraz działań EBC, a tym samym anulowałby powody obecnej „wojny trybunałów” (TK i TSUE). Jednak teraz takie zmiany są nierealistyczne. W rezultacie przywódcy eurostrefy mogą być wkrótce zmuszeni, by rzadziej oddawać gaszenie eurokryzysów w ręce EBC. A częściej uzupełniać politykę monetarną eurostrefy za pomocą większej solidarności, czyli m.in. transferów budżetowych między krajami euro. Zresztą, o takie zacieśnienie eurointegracji od dawna apeluje prezes EBC Christine Lagarde.

Precedens tylko częściowy

TSUE jest powszechnie uważany za najwyższego arbitra w dziedzinie prawa unijnego, a krajowe sądy konstytucyjne lub najwyższe – w dziedzinie prawa nieunijnego (np. karnego). Napięcia zdarzają się na pograniczu, gdy – to rzadkie – trzeba rozsądzić, czy dane przepisy należą do kompetencji unijnych czy krajowych. Niemiecki TK od wielu lat zastrzegał sobie prawo do kontroli aktów UE pod kątem ich zgodności z prawami podstawowymi, pod kątem nieprzekraczania kompetencji przekazanych UE w traktatach unijnych (kontrola „ultra vires”) oraz pod kątem ochrony niemieckiej „tożsamości konstytucyjnej”. Również orzeczenia polskiego TK sprzed 2016 r. wpisywały się w taki – rozumiany z niemiecka – „pluralizm konstytucyjny” zakładający, że doprecyzowania granic kompetencyjnych są wykuwane w dialogu między instytucjami UE i sądami konstytucyjnymi (przy możliwe najbardziej prounijnej interpretacji konstytucji krajowych).

– Federalny Trybunał Konstytucyjny już wcześniej z rezerwą podchodził do pierwszeństwa prawa UE i wykształcił kilka wzorców kontroli aktów unijnych. Jednak ostatni wyrok jest tak kontrowersyjny, że zdecydowanie odstaje od poprzednich orzeczeń – mówi Aleksandra Kustra-Rogatka, profesor Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

Uznanie wyroku TSUE za „ultra vires” (wykraczający poza jego uprawnienia) przez trybunał największego kraju Unii w sprawie EBC ma nieporównanie większe znaczenie od poprzednich „wypadków” z ostatniej dekady, gdy orzeczeniom TSUE w o wiele drobniejszych sprawach przeciwstawiały się sądy konstytucyjne Danii czy Czech, gdzie chodziło o emerytury poczechosłowackie. Zresztą, władze tych krajów dość szybko wprowadziły nowe przepisy, dzięki którym te spory stały się bezprzedmiotowe.

Co z praworządnością?

– Sędziowie z Karlsruhe zapominają, że ich orzeczenia nie ograniczają się tylko do obszaru między Renem i Odrą, a rozlewają się po reszcie Unii – mówi Jakub Jaraczewski z organizacji Democracy Reporting International w Berlinie. Wyrokowi z Karlsruhe już publicznie przyklasnęło bowiem polskie ministerstwo sprawiedliwości, które od dawna przekonuje, że wyroki TSUE w związku z polskim wymiarem sprawiedliwości wykraczają poza kompetencje Unii, czyli należałoby je uznać za „ultra vires”.

– W orzeczeniu z Karlsruhe są niuanse widoczne dla prawnika, które nie pozwalają na proste przeniesienie argumentów z wyroku dotyczącego EBC na sprawy praworządności. Ale obawiam się, że te niuanse zupełnie zgubią się w polskiej debacie – mówi Jaraczewski.

Już dwaj członkowie składu z Karlsruhe, który orzekał w sprawie EBC, zdystansowali się w mediach od wyrazów aprobaty z Warszawy czy Budapesztu. Peter Huber powiedział, że „otrzymali brawa z niewłaściwej strony”, a prezes Andreas Vosskuhle nazwał polski TK „atrapą”. Ale to nie musi przeszkodzić składowi Julii Przyłębskiej w próbach uwiarygodniania swych – wymierzonych w TSUE – decyzji za pomocą niemieckiego przykładu. Tyle, że mogłoby to zaciążyć na pozycji polskiego sądownictwa w systemie prawnym całej Unii, co groziłoby dużymi prawnymi i finansowymi kosztami wynikłymi z podważania czy wręcz braku automatycznego uznawania części polskich wyroków w ramach UE.