Bruksela: Reforma bez przymusowej relokacji
19 sierpnia 2023
Jedno z pytań referendum planowanego na 15 października dotyczy „przyjęcia tysięcy nielegalnych imigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki zgodnie z przymusowym mechanizmem relokacji narzucanym przez biurokrację europejską”. – Nie będziemy komentować ani referendów w krajach członkowskich, ani pytań, które zostają w nich postawione – zastrzegła w czwartek (17.9.2023) Anitta Hipper, rzeczniczka Komisji Europejskiej odpowiedzialna za tematykę migracji. Jednocześnie podkreśliła, że „kwestii solidarności (w reformie migracyjnej) nie należy mylić z obowiązkową relokacją”. Istotnie, kompromis co do „rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją” (AMMR), który w czerwcu został przyjęty w Radzie UE przez państwa Unii (a zatem nie przez „biurokrację europejską”) przy sprzeciwie Polski i Węgier, wprowadza zasadę „obowiązkowej solidarności”. Relokacja jest nieobowiązkowa, bo możliwe jest jej zastąpienie wkładem pieniężnym.
Ta płatność to jednorazowe 20 tysięcy euro zamiast jednego relokowanego przekazywane do unijnego funduszu na politykę migracyjną lub – jeśli kraj Unii potrzebujący pomocy na to przystanie – zamiennikiem może być również „pomoc operacyjna” (np. przy zarządzaniu granicą zewnętrzną Unii) o mniej więcej takiej samej wartości finansowej. Władze Polski publicznie mówią o „karze za brak relokacji”, ale w istocie chodzi co najwyżej o ekwiwalent, bo 20 tys. euro – również wedle polskich nieoficjalnych wyliczeń – niekoniecznie pokryłoby średnie koszty przyjęcia jednego migranta (ewentualnego uchodźcy), który nielegalnie przekroczył granicę UE, czyli transportu, utrzymania, dokończenia procedury azylowej, a w razie odmowy – deportacji.
– Rozwiązania, które Rada UE uzgodniła w czerwcu, stworzyłyby stały i obowiązkowy mechanizm solidarności, choć nie doprowadziłoby to do przymusowej relokacji tysięcy „nielegalnych imigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki”, jak myląco stwierdził polski rząd. Oczywiście, środki solidarności przegłosowane przez Radę UE nie są tak silne, jak życzyłyby sobie tego państwa południowe. Jednak większość państw UE zdaje sobie teraz sprawę, że lepiej jest radzić sobie z azylem i migracją wspólnie poprzez rozsądny kompromis niż w pojedynkę – przekonuje Alberto‑Horst Neidhardt, ekspert brukselskiego European Policy Centre.
Jakie zwolnienia dla Polski
Kompromis co do AMMR nie wymienia żadnych krajów z nazwy, ale projekt był pierwotnie skrojony pod Włochy (od początku tego roku przeprawiło się tam przez morze blisko 100 tys. ludzi z Afryki) oraz inne państwa unijnego Południa, które będą najpewniej wskazywane przez najbliższe lata jako beneficjenci „obowiązkowej solidarności”, a nie jako państwa świadczące pomoc. Jednak Ylva Johannson, komisarz UE ds. wewnętrznych, podkreśla, że również Polska zapewne nie musiałaby świadczyć „obowiązkowej solidarności” (lub nawet byłaby jej beneficjentem), gdyby decydowano o tym teraz.
„Jeśli ocena nakreślona we (wstępnej ugodzie) Rady UE miałaby zostać przeprowadzona dzisiaj, to zważywszy, że Polska gości około miliona osób, które uciekły z Ukrainy, jest wysoce prawdopodobne, że Polska zostałaby uznana za znajdującą się pod presją (migracyjną), a tym samym kwalifikowałaby się do (korzystania z) solidarności lub do pełnej redukcji wkładów solidarnościowych” – powtórzyła Johansson w swej sierpniowej pisemnej odpowiedzi na zapytanie europoselskie Roberta Biedronia. Podobną interpretację Czechy zawarły już w swej deklaracji złożonej w czerwcu w Radzie UE.
Zapewnienia Johansson opierają się na zapisach AMMR, które nakazują Komisji Europejskiej uwzględnianie w dorocznych ocenach skali oraz form wymaganej „obowiązkowej solidarności” trwającą presję migracyjną (również związaną z położeniem geograficznym), zagrożenie instrumentalizacją migracji (przykładem są działania Białorusi na granicy z Polską i Litwą), sytuację migracyjną określaną m.in. przez skumulowany efekt migracji z ostatnich lat, liczbę przyznanych azylów (i przeprowadzonych deportacji z poprzednich lat) oraz liczbę uchodźców, w tym przebywających na postawie „ochrony tymczasowej” (obecnie to tylko Ukraińcy). A według danych Eurostatu na koniec czerwca głównymi krajami UE przyjmującymi Ukraińców w ramach „ochrony tymczasowej” były Niemcy, Polska i Czechy, przy czym najwięcej odniesieniu do własnej ludności było ich w Czechach (32,2 na tysiąc mieszkańców), Polsce (26,6), Estonii (25,8), Bułgarii (24,9), Litwie (24,7), a średnia unijna to 9,1 na tysiąc mieszkańców.
Komisarz Johansson w swych wypowiedziach o Polsce zaznacza, że chodzi o szacunki na teraz. W projekcie reformy nie ma bowiem żadnego stałego wyłączenia dla któregokolwiek państwa Unii. System „obowiązkowej solidarności” ma być stosowany w praktyce dopiero od około 2026 roku, a ponadto jest pomyślany jako reforma długoterminowa, co może oznaczać obowiązywanie AMMR bez większych zmian przez kilkanaście lat. Bruksela co roku, w tym długo po obecnej fali uchodźczej z Ukrainy, będzie dokonywać nowych ocen sytuacji migracyjnej poszczególnych państw UE i na tej podstawie kalkulować ich wkłady w „obowiązkową solidarność”.
Projekt ustala cel co najmniej 30 tysięcy relokowanych każdego roku. Ta liczba w wyjątkowych wypadkach może być zmniejszona, jeśli nie byłoby zapotrzebowania (teraz wydaje się niezbyt możliwe), ale może być również zwiększona przez państwa unijne w Radzie UE (bez prawa weta dla pojedynczego kraju) na wniosek Komisji Europejskiej w razie nowego kryzysu migracyjnego. Polsce z tych 30 tys. przypadłoby – wedle klucza ludności i PKB – do dwóch tysięcy osób rocznie, czyli w razie wyboru ekwiwalentu pieniężnego do 40 mln euro rocznie, gdy Polska przestałaby się kwalifikować na zwolnienia bądź zniżki w kwestii „obowiązkowej solidarności” z powodu Ukraińców lub sytuacji na granicy z Białorusią.
– Ostry sprzeciw Polski, a także Węgier rodzi możliwość nieprzestrzeganie decyzji co do środków solidarności zatwierdzonych przez Radę UE. To przywołuje nierozstrzygniętą kwestię, jak postępować, gdy państwo UE odmawia wypełniania swoich zobowiązań wynikających z prawa unijnego, unikając przy tym otwartych konfrontacji. Kontynuacja reform bez wyeliminowania ewentualnych luk we wdrażaniu i przestrzeganiu przepisów mogłaby wywołać dalszą nieufność pośród państw Unii, a nawet podważyć zaufanie obywateli do UE – podkreśla Alberto‑Horst Neidhardt z European Policy Centre.
Czy (tymczasowe) zwolnienie Polski z obowiązkowej solidarności ze względu na wielu ukraińskich uchodźców może być politycznym rozwiązaniem tego klinczu? – Biorąc pod uwagę presję, pod jaką znajdują się systemy przyjmowania uchodźców w Polsce i innych krajach unijnych w związku z obecnością wielu ukraińskich uchodźców, to mogłoby być wyjście z obecnego impasu. Negocjacje ostatniego elementu pakietu migracyjnego (radzenie sobie z sytuacjami kryzysowymi i instrumentalizacją migracji), mogłyby ułatwić dyskusję na temat strukturalnych sposobów osiągnięcia tego celu – odpowiada Alberto‑Horst Neidhardt. Ale zaznacza, że trudne może okazać się przekonanie państw unijnego Południa, które nie chcą rozwadniania rozwiązań solidarnościowych. – Ponadto inne państwa Unii, a później Parlament Europejski, mogą odmówić łączenia specyficznych potrzeb ukraińskich uchodźców, którzy korzystają ze swobody przemieszczania się w UE i mogą nie chcieć pozostać w Polsce na dłuższą metę, z wyzwaniami związanymi z przyjmowaniem uchodźców z innych krajów – podkreśla Neidhardt.
Dalsze rokowania w Brukseli
Przyjęty w czerwcu kompromis Rady UE będzie teraz negocjowany z Parlamentem Europejskim. Jego przyjęte w marcu stanowisko jest znacznie bardziej promigracyjne, ale w Brukseli zwykle przeważa Rada UE. A zatem to wersja reformy bliska projektowi Rady UE ma największe szanse na zatwierdzenie do wiosny 2024 roku, by zdążyć w tej kadencji europosłów. Rokowania między Radą UE oraz Parlamentem Europejskim (przy udziale Komisji Europejskiej) muszą zakończyć się formalnymi głosowaniami w obu instytucjach. Ponadto europosłowie oraz spora część państw Unii naciska na podejście pakietowe do reformy migracyjnej, co oznacza, że nie będzie ostatecznych głosowań, jeśli Rada UE oraz Parlament Europejski nie uzgodnią wszystkich elementów reformy nazywanej paktem azylowo-migracyjnym. Tymczasem nadal nie udało się przełamać pata w kwestii – dotyczącego wielkich kryzysów migracyjnych – „rozporządzenia o reagowaniu na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem siły wyższej w dziedzinie migracji i azylu”.
Hiszpańska prezydencja w Radzie UE chciała pod koniec lipca przepchnąć ten projekt na posiedzeniu ambasadorów przy UE, by od września zacząć rokowania z Paramentem Europejskim. Jednak przeciw projektowi zagłosowała cała Grupa Wyszehradzka i Austria oraz – z odwrotnych do Wyszehradu powodów – ugody nie poparły Niemcy i Holandia, co w rezultacie dało mniejszość blokującą i zmusiło Hiszpanów do przeniesienie dalszych rokowań na wrzesień. Polska była przeciw m.in. z powodu „obowiązkowej solidarności” oraz – zdaniem Warszawy – zbyt słabych zapisów na wypadek instrumentalizacji migracji (jak na granicy z Białorusią), przy której m.in. zawieszano by część zwykłych przepisów o procedurach azylowych. Niemcy, a zwłaszcza współrządzący Zieloni, są przeciwne zbytniemu rozciąganiu definicji instrumentalizacji, przeciw czemu protestują również organizacje humanitarne.
Inne z planowanych polskich pytań referendalnych dotyczy „bariery na granicy Polski z Białorusią”. Sprawa budowy murów granicznych to w Unii uprawnienie krajowe. W Brukseli co kilka miesięcy odżywają dyskusje, czy tego typu konstrukcje mogą był współfinansowane z budżetu UE, ale to kwestia decyzji politycznych. Unijne przepisy nie zakazują tego bowiem Komisji Europejskiej, choć ta obecnie jest niechętna takiemu finansowaniu.