A experiência de um estado alemão que fundiu municípios

Cerca de mil dos 5.570 municípios brasileiros podem ser extintos para economizar recursos destinados atualmente a prefeituras e câmaras de vereadores, se aprovada uma proposta enviada pelo governo federal ao Senado no início do mês. A medida integra um pacote de iniciativas para reduzir despesas e reorganizar a distribuição de verbas entre os entes da federação.

Os municípios com menos de 5 mil habitantes e arrecadação própria inferior a 10% de sua receita seriam incorporados, a partir de 2025, ao município vizinho com melhor sustentabilidade financeira. A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) estima que 1.252 municípios seriam extintos, ou cerca de 22% do total no país.

Um processo semelhante aconteceu entre os anos 2000 e 2003 no estado alemão de Brandemburgo, no leste do país. Uma reforma determinou que os municípios deveriam ter no mínimo 5 mil habitantes, sendo responsável por reduzir o número de administrações municipais de 1.479 para 421 no estado, ou seja, cortando em mais de mil o total de municípios.

Em Brandemburgo, uma pesquisa de economistas concluiu que a fusão compulsória de municípios menores em unidades maiores provocou queda nos gastos públicos per capita, devido a uma maior economia de escala: os mesmos serviços continuaram a ser prestados, mas com menor custo.

O governo brasileiro não apresentou estudos que estimem o impacto financeiro da redução do número de municípios no Brasil, e o caso alemão tem algumas diferenças com a realidade brasileira, como a área afetada – o estado de Brandemburgo tem aproximadamente o tamanho de Alagoas –, mas a experiência e seus resultados ajudam a ilustrar o debate em curso.

A experiência alemã

Na Alemanha, os municípios têm diversas funções administrativas, como tratamento de esgoto e prevenção de incêndios, e podem cobrar impostos sobre comércio, serviços e propriedade.

Estados da antiga Alemanha Ocidental, capitalista e com gestão pública repartida entre os níveis nacional, estadual e local, realizaram diversas fusões de municípios nas décadas de 1960 e 1970 para otimizar as máquinas públicas.

No mesmo período, a Alemanha Oriental, socialista, não fez reformas semelhantes – ela adotava uma estrutura centralizada e unitária, e os municípios não tinham tantas competências. Após a Reunificação do país, em 1990, os estados da Alemanha Oriental adotaram o formato federativo do vizinho ocidental.

Brandemburgo, do lado oriental, começou a discutir a redução do número de municípios nos anos 1990, mas a medida só foi implementada na década seguinte. Antes da reforma, 58,2% dos municípios do estado tinham menos de 500 moradores, o que na visão do governo estadual afetava negativamente a eficiência e a qualidade do serviço público.

Primeiro, a partir do ano 2000, municípios com menos de 5 mil habitantes tiveram a opção de se fundir voluntariamente: 166 novas unidades, maiores, foram criadas nessa fase. Em 2003 teve início a fusão compulsória dos que não haviam aderido, e 98 novos municípios foram criados. No total, 1.317 municípios participaram do processo de fusão.

Diante desse caso, os economistas Sebastian Blesse, da Universidade Goethe em Frankfurt, e Thushyanthan Baskaran, da Universidade de Göttingen, publicaram um estudo em 2013 analisando o impacto fiscal da reforma em Brandemburgo.

Eles concluíram que, dois anos após a medida, houve queda sensível nos gastos públicos per capita nos municípios incorporados de forma compulsória. Eles atribuíram o resultado a ganhos de escala: unidades administrativas maiores foram capazes de oferecer os mesmos serviços a um custo unitário menor.

Em média, o estudo projetou economia de 197 euros (cerca de 900 reais) por ano per capita nos municípios fundidos compulsoriamente. Essa economia estava concentrada em despesas correntes e administrativas, sem redução nas despesas com pessoal.

Contudo, nos municípios que se fundiram voluntariamente, não houve efeito significante. Os pesquisadores concluíram que esses municípios expandiram seus gastos em um curto período anterior à fusão, reduzindo o impacto da maior economia de escala.

Segundo os pesquisadores, outras pesquisas realizadas em processos de fusão compulsória de municípios em Israel e na Dinamarca também apontaram redução de custos, enquanto estudos sobre fusão voluntária de municípios na Holanda, na Finlândia e na Suíça não encontraram economia no uso de verbas públicas.

A proposta brasileira

Ao apresentar o projeto desenvolvido por sua equipe, o ministro da Economia, Paulo Guedes, afirmou que o objetivo da iniciativa é corrigir distorções que incentivaram a criação de municípios nas últimas décadas. Em 1991, o país tinha 4.491 municípios, cerca de mil a menos do que hoje.

Cada vez que um município é criado, ele passa a ter o direito de receber verbas estaduais e federais para manter sua estrutura, independente da sua viabilidade. "Do ponto de vista fiscal, municípios não podem ser grandes ou pequenos demais", argumentou Guedes.

Para Pedro Amaral, pesquisador do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a proposta do governo federal tem aspectos positivos e negativos.

Em entrevista à DW Brasil, ele diz ver com bons olhos a ideia de reduzir o número de municípios e, consequentemente, o gasto com a estrutura administrativa de prefeituras e câmaras de vereadores. Segundo ele, o modelo em vigor de fato criou incentivos à multiplicação de unidades municipais.

Além disso, Amaral afirma que o envelhecimento e a posterior redução da população já são sentidos em municípios pequenos, e o Brasil, cedo ou tarde, terá que decidir como adequar os limites municipais à nova realidade da transição demográfica.

Mas ele também aponta diversas falhas no projeto. A mais grave, afirma, é o critério utilizado para medir a saúde financeira dos municípios com menos de 5 mil habitantes, que considera viáveis somente aqueles com mais de 10% da receita de fontes próprias.

"A arrecadação brasileira é muito centralizada no nível federal e estadual, é difícil ter um município com esse nível de arrecadação." Em todo o Brasil, apenas 18% dos municípios têm mais de 10% da receita de fontes próprias, segundo a CNM. Entes municipais podem cobrar três impostos: o IPTU, sobre propriedade; o ISS, sobre serviços; e o ITBI, sobre a transmissão de imóveis.

Outro erro do texto, segundo Amaral, é determinar que os municípios extintos sejam incorporados ao vizinho com maior capacidade financeira, sem levar em conta a acessibilidade e a integração entre os dois. O especialista defende que, uma vez definidos quais serão extintos, a população local seja ouvida para escolher com qual vizinho deseja ser integrado. Ele também diz que poderia ser estratégico manter fora do corte municípios isolados em áreas de fronteira.

Amaral estima que será mais fácil obter economia de escala no uso de recursos públicos com a fusão de municípios pequenos do Sul e do Sudeste, que tenham sedes próximas. "Nesses casos, pode-se concentrar a administração municipal em uma sede e deixar apenas alguns serviços, como escola e unidade de saúde, no outro", sugere.

Já nas regiões Norte e Centro-Oeste, o pesquisador afirma que os ganhos não seriam tão claros devido às maiores distâncias entre os municípios.

Contudo, ele destaca a escassez de pesquisas sobre os efeitos de fusão de municípios em países em desenvolvimento, tanto sobre o gasto quanto sobre a qualidade do serviço prestado, tornando difícil a comparação com experiências estrangeiras como a da Alemanha. "Para os países desenvolvidos há evidências, mas para o caso do Brasil não temos", afirma.

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