Місце Ситника в НАБУ "замінували" ще до його призначення
9 вересня 2020 р.
Визнати неконституційним указ президента України від 16 квітня 2015 року про призначення Артема Ситника директором Національного антикорупційного бюро (НАБУ) - таке рішення ухвалив Конституційний суд України (КСУ) 28 серпня за поданням народного депутата від "Слуги народу" Олександра Дубінського та ще 50-ти народних обранців.
Це рішення КСУ експерти називають "вибухом" давно закладеної бомби" й цілеспрямованою атакою не тільки на антикорупційні органи, а й на відносини Києва з Заходом для дискредитації реформ в Україні.
Про "міну" знали ще у 2014-му
Можливість оскаржити в КСУ положення закону про НАБУ про призначення Ситника існувала фактично від початку. Коли у вересні-жовтні 2014 року парламент розглядав законопроєкт про НАБУ, юридичне та науково-експертне управління Верховної Ради застерігали, що президент України у частині створення НАБУ та призначення його директора "наділяється повноваженнями, не передбаченими Конституцією України". Вони наголошували, що стаття 106 Основного закону містить вичерпний перелік повноважень президента.
Закон про НАБУ ухвалили 14 жовтня 2014 року - президентом тоді уже був Петро Порошенко, але Верховна Рада - ще "часів Віктора Януковича". Після низки дебатів народні депутати затвердили процедуру призначення директора НАБУ президентом за згодою Верховної Ради, і глава держави цей закон підписав.
За два тижні - 26 жовтня - в Україні відбулись дострокові парламентські вибори, і політична сила Петра Порошенка сформувала найбільшу фракцію у парламенті. 12 лютого 2015 року ВР внесла зміни до закону про НАБУ "для забезпечення діяльності цього органу" - зокрема, забезпечивши президента України одноосібним правом призначення директора НАБУ з відібраних конкурсною комісією двох-трьох кандидатів.
Чому у парламенті під час розгляду і ухвалення законопроєкту не зважали на зауваження юристів про неконституційність положень про призначення директора НАБУ президентом? Як казали тоді - поспішали, бо закон про НАБУ був однією з ключових вимог Міжнародного валютного фонду (МВФ) для надання траншу фінансової допомоги, і його треба було проголосувати саме у жовтні.
Але чому ж потім, коли змінився склад Верховної Ради, не були ініційовані і внесені зміни до закону про НАБУ, щоб він відповідав Конституції? З цим запитанням DW звернулась до Петра Порошенка та його сьогоднішньої політичної сили "Європейська солідарність". Там на нього не відповіли, лише зазначили, що "вони (нинішня влада - Ред.) розтрощили створену нашою командою незалежну антикорупційну інфраструктуру".
Читайте також: Громадські експерти: уряд України імітує, а не виконує Антикорупційну стратегію
Президент Порошенко був зацікавлений у тому, щоб мати і залишати за собою право призначати очільника НАБУ, вважає заступник голови правління Центру політико-правових реформ, експерт з конституційного права, член Громадської ради доброчесності Роман Куйбіда. При цьому, за його словами, якби директор НАБУ призначався урядом, була б більша загроза впливу на діяльність цього антикорупційного органу.
"У законі дійсно передбачено більше гарантій незалежності у порівнянні з керівником звичайного органу виконавчої влади. Там є гарантії, які запобігають цим політичним впливам. Багато було намагань усунути Ситника з посади, в різний спосіб це робилося і от тільки через рішення КСУ вдалося хоч і не звільнити його з цієї посади, але перешкодити йому здійснювати свої повноваження", - стверджує Куйбіда.
Як Зеленський теж хотів бути Порошенком
До слова, не тільки Порошенко мав таку зацікавленість. У питаннях призначення директора НАБУ її мав і його наступник - президент Володимир Зеленський. У серпні 2019 року він "з метою оптимізації і закріплення за ним реальних повноважень" запропонував Раді як невідкладний законопроєкт про внесення змін до статті 106 Конституції - задля визначення за ним повноважень на утворення НАБУ та призначення і звільнення його директора.
Представник Зеленського у КСУ Федір Веніславський тоді доточував, що ухвалення таких змін до Конституції необхідне для легітимізації НАБУ, а також низки інших, створених після 2014 року органів. "Чому Верховна Рада попереднього скликання ухвалила закони, які передбачають повноваження президента всупереч вимогам Конституції, - це питання до наших попередників", - наголошував він.
За процедурою, цей акт спрямували до КСУ. Утім, орган конституційної юрисдикції у грудні того ж року виснував, що розширення повноважень президента за рахунок, зокрема, названих не відповідає Конституції.
Президент таки має право?
Після винесення рішення КСУ щодо указу про призначення Ситника ситуація зі спірними положеннями закону про НАБУ однозначною не стала. Деякі експерти з конституційного права, яких опитала DW, стверджують, що певні повноваження президента у статті 106 Конституції викладені не імперативно, а через відкриті формулювання, тож їх зміст конкретизується у законах.
Більш детально цю позицію пояснив в окремій думці до рішення КСУ про неконституційність призначення Ситника суддя КСУ Василь Лемак. Він зазначив, що протидія корупції в органах державної влади, що є суттю функціонального призначення НАБУ, розглядається як важлива складова сфери національної безпеки в Україні. "Серед конституційних повноважень президента України, прямо зазначених у частині першій статті 106 Конституції України, безпосередньо є закріпленими як забезпечення національної безпеки, так і здійснення керівництва у цій сфері. У свою чергу, це означає, що повноваження президента України щодо призначення директора НАБУ прямо випливає з його відповідних конституційних повноважень", - зауважує Лемак.
Лемак також переконаний, що указ про призначення директора НАБУ був актом індивідуального характеру, а тому не може "втрачати чинність" внаслідок рішення КСУ - мовляв, він вичерпав свою "індивідуальну дію" понад 5 років тому.
Роботу НАБУ паралізують?
Антикорупційні активісти восени 2014 року також тиснули на Раду, і до ухвалення закону про НАБУ голова Центру протидії корупції (ЦПК) Віталій Шабунін заявляв, що "кожен депутат, хто не підтримує цей законопроєкт (про НАБУ - Ред.) є банальним злодієм, якому є що приховувати, що і має стати головним сигналом для їхніх виборців". Зараз у розмові з DW Шабунін запевняє, що критикував тоді окремі положення законопроєкту про НАБУ і попереджав про закладену попередньою владою "бомбу", яку "підірвала конкретно ця влада".
"Ця влада, як і попередня, не зацікавлена в незалежних антикорупційних інституціях, як і в судовій реформі, як і в реформі прокуратури. У цьому плані ці обидві влади дуже схожі", - наголошує глава ЦПК.
Своє пояснення ситуації має Єгор Соболєв, колишній активіст і співзасновник громадського люстраційного комітету, експарламентар з фракції "Самопоміч", один з розробників антикорупційних законів: "В Україні є традиційна практика: закладати суперечливі норми, щоб завжди можна було смикнути за одну ниточку або за іншу", - пояснив він DW.
Тож зараз головне питання у тому, що станеться з Ситником і як далі працюватиме НАБУ. Адже, на переконання Соболєва, багато хто розглядає цей антикорупційний орган як загрозу для себе. "Навіть багато суддів КСУ розглядають НАБУ як загрозу. Вони уже скасували законодавство про незаконне збагачення з оглядкою на те, що теж не можуть пояснити походження своїх статків. Ухвалене рішення про неконституційність указу президента щодо Ситника - це теж показ їхнього страху", - прокоментував він DW.
"У принципі з рішенням КСУ щодо Ситника не було б проблем, якби не пункт, в якому ідеться, що всі рішення Ситника, ухвалені до рішення КСУ, є законними. Звучить красиво, але проблема в тому, що цей пункт не потрібен. Це само собою зрозуміло. А от його наявність ніби не говорить прямо, але ставить під питання всі рішення Ситника після рішення КСУ", - наголошує глава ЦПК.
Читайте також: Полювання на Вовка: що нового у справі НАБУ проти суддів ОАСК
При цьому питання законності чи незаконності рішень Ситника потенційно має розглядати Окружний адміністративний суд Києва (ОАСК), голову якого Павла Вовка нині НАБУ намагається притягнути до відповідальності. В липні цього року в НАБУ заявили, що викрили систему керованого правосуддя, яке використовувалося головою ОАСК для особистого збагачення, а також як інструмент захоплення влади у судовій системі. На підтвердження звинувачень у спробі про "захоплення влади" в НАБУ оприлюднили низку аудіозаписів розмов, на яких чути голос, схожий на голос Вовка. 1 вересня Вища рада правосуддя, про вплив Вовка на яку НАБУ теж оприлюднювала записи, залишила на посаді скандального голову ОАСК.
Небезпечний "в.о."
Якщо ж Артем Ситник подасть у відставку або його звільнить своїм указом президент Зеленський (що малоймовірно), буде призначений в.о. директора НАБУ. У цьому оглядачі та експерти вбачають небезпеку і наводять приклад Державного бюро розслідувань (ДБР), директор якого Роман Труба був звільнений минулого року. Було призначено в.о. директора ДБР, але новий конкурс на цю посаду досі не проведений, що порушує принципи незалежності діяльності цього органу.
Тож нинішня ситуація навколо НАБУ - це спрямована атака не просто на антикорупційні структури, а на відносини України з Заходом, вважає Віталій Шабунін. "Якщо ці реформи будуть убиті, то формально Захід буде змушений зменшити свою підтримку України. Це елемент більш широкої історії. Крім цього подання, в КСУ є ще низка, зокрема проти закону про Антикорупційний суд та електронне декларування. Це всі ті пункти, які були ключовими у співпраці України з міжнародними інституціями, МВФ, з макрофінансовою допомогою ЄС, грошима Світового банку, держпідтримкою США", - переконує активіст.
За словами опитаних DW експертів, щоб вирішити проблему з призначенням Ситника, Верховна Рада мала б привести закон про НАБУ у відповідність до Конституції: наприклад, через призначення директора НАБУ урядом на основі справді незалежного конкурсу на цю посаду. При цьому сам Ситник міг би допрацювати до кінця свого 7-річного терміну або до нового конкурсу.
У КСУ є ще одне провадження щодо НАБУ
Утім, історія з НАБУ може завершитись і по-іншому. І статись це може незабаром - 10 вересня.
Саме на цей день призначено розгляд справи за ще одним поданням 50 нардепів щодо конституційності деяких положень закону про НАБУ. У цьому поданні, підписаному у липні, зокрема, повним складом фракції партії "Опозиційна платформа - За життя" ідеться саме про визнання неконституційними усіх повноважень президента, пов'язаних з утворенням і діяльністю НАБУ, призначенням і звільненням його директора.