專訪：南海行為準則框架「難有實效」

德國之聲：朝鮮半島局勢目前成為國際社會的焦點話題，南中國海的主權爭議似乎也因此離開了人們的視線。您對此有何看法？

比爾‧海頓：我認為，一些事情正在同時發生。一方面，中國對東南亞國家展開魅力攻勢，不再採取任何可能惹惱東南亞鄰居的行動。近三年來，局面較為平靜。自從中國與越南就一處海上石油鑽井平台的設置問題發生爭執後，中國的表現似乎有所改善。我認為北京已經意識到，這起意外事件中給自己造成了不小的損失。從那以後，它就沒有再採取過類似的行動。

但與此同時，中國在該地區建造大型島嶼，也許正是這些工程耗費了北京政府的所有精力。一旦這些島嶼完工，我們也許就會發現中國重新採取較為強硬的手段。

另一件值得觀察的事情是，中國與日本也存在主權爭端，並把更多力氣用在"釣魚島/尖閣列島爭議"中。從歷史角度而言，中國從來沒有試圖在這兩條戰線（東海和南中國海）同時"開戰"。

通常情況下，當中國在兩者其中之一比較活躍時，在另一個議題上就不那麼積極。現在的情況似乎正是如此。

今年中共將召開至關重要的"十九大"，也許當權者不想在這件大事之前擾亂地區穩定。另外，中國正試圖為"一帶一路"爭取支持。這也是他們希望局勢保持平靜的另一個理由。

德國之聲：有人認為，中國在南中國海已經達到預期目標，這才是局勢相對平靜的原因。您對此觀點如何評價？

比爾‧海頓：我認為這種說法至少是部分正確的。中國人已經佔領了帕拉塞爾群島（the Paracel Islands/中國稱西沙群島），他們正在那裡修建基地。

他們同時也在南中國海其他區域修建人造島嶼，但還未全部完工。這些基地將是非常強大的。許多專家似乎認為，中國也將在斯卡伯勒淺灘（Scarborough Shoal/中國稱黃岩島）進行建設。這將使那裡成為南中國海"鐵三角"的第三個支點。

中國人希望建造這些島嶼有許多理由。其中部分原因是為了主權和民族主義論述，而其他一些則包括希望在南中國海隱藏本方的核潛艇，以及在馬六甲海峽周邊地區加強實力，以防止在一旦開戰的情況下，美國封鎖中方的供給線路。

德國之聲：在如何處理南中國海爭端的議題上，川普政府發出了令人困惑的訊號。迄今為止，幾乎沒有拿出任何具體措施。按照您的估計，美國對於推動解決南中國海爭端，制衡中國在該地區影響力的意願究竟有多強？

比爾‧海頓：我提醒大家注意圍繞美國航空母艦卡爾‧文森號最近動向所引發的爭議。大家以為這艘航母被派往朝鮮半島，但其實它並沒有按照最初宣佈的時間框架抵達那裡，而是推遲了。很顯然，它本可以選擇穿過南中國海的近路，但卻沒有那樣做，而是"繞著走"。

這讓人們懷疑，這是否是向中國展示某種姿態，以爭取北京在北韓問題上更為賣力。

我認為，川普政府的做法讓東南亞國家心裡非常沒底。在前屆歐巴馬政府執政期間，他們對於美國的政策還是比較有把握的。雖然當時他們希望美國還能更加有所作為，但至少可以比較確定美國人準備做什麼。

然而現在他們不知道川普支持他們的意願到底有多強，也不確定川普是否準備僅僅把焦點集中在北韓身上，而將他們的所有利益都擱置一邊。

在這種不確定的情形之下，這些國家也在考慮是否應該借助其他國家的力量，比如日本。東京政府正在東南亞地區通過提供船隻、財政支援以及舉行聯合軍演等方式積極投入。

德國之聲：越南等國家似乎正在日益向美國靠攏，而華盛頓也對放鬆了針對河內共產黨政府的一些制裁措施。越南政府如何看待川普总統及其領導下的美國政策？

比爾‧海頓：越南顯然正在著手改善與中國的關係。雙方進行雙邊會談，並開始修復彼此之間的聯繫。他們都是共產主義政權的事實也有助於此。越共與中共之間的關係更為熱絡，這使雙方能夠展開一些比政府間會談更為氣氛友好的討論。

但是越南同樣在加強軍備，併購買了大量武器，其中包括可能對中國船隻頗為構成威脅的潛艇。因此他們正在雙管齊下：與北京建立友好關係，同時加強軍事實力，以便在一旦發生衝突的情況下，他們也能對對方構成重大的軍事威脅。

德國之聲：有報導稱，中國和東協上周就南中國海行為準則框架達成協議。這一事件是否具有重大意義？

比爾‧海頓：我並不認為這個框架本身能夠在近期內產生任何成果。但是我認為這些討論過程對於建立互信會有所幫助。大家坐在一張桌子旁邊進行對話爭辯，這總比互不理睬要好得多。

但我有許多理由相信，各方無法由此真正達成一致。首先，我相信中國依然計劃在今後的某個時刻在斯卡伯勒淺灘進行工程建設，因此他們不會簽署一個會對此產生阻礙的協議。

其次，中國很不喜歡被具有法律約束力的協議綁住手腳，而這恰恰是東南亞國家想要的。對於這些國家而言，簽署一份沒有任何強制力的行為準則毫無意義。他們希望能夠有某種工具來控制中國的行動，而中國則不希望自己的行動受到限制。

雙方的另一項分歧在於，中國試圖將這份行動準則的適用範圍限制在斯普拉特利群島（Spratly archipelago/中國稱南沙群島），而越南和菲律賓等國則希望把帕拉塞爾群島和斯卡伯勒淺灘也包括在內。目前看來，在化解這些分歧點方面還沒有取得任何進展。

比爾‧海頓是智庫機構英國皇家國際事務研究所（Chatham House）的亞洲問題專家，著有《南中國海：亞洲的實力之爭》（The South China Sea: the struggle for power in Asia）一書。該書由耶魯大學出版社出版，被《經濟學人》雜誌評為2014年年度圖書之一。

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