客座评论：中国财政政策转向扩张

（德国之声中文网）中国的经济走势是牵动全球的一件事情。前不久，全国人大常委会批准在今年四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理，时间从10月起，将增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，数额5000亿元，余下的5000亿元结转明年使用。在新增1万亿国债后，中央财政将全国财政赤字由原来的38800亿元增加到48800亿元，赤字率由3%提高到3.8%左右，突破了中国政府长期坚持的《马斯特里赫特条约》有关赤字率不得超过3%的警戒线。

另外，有政府背景的经济智囊主张，在房地产市场持续调整和地方政府财政基础持续改革的环境下，明年的财政赤字率不宜太低，较2023年应该有明显提升，换言之，明年中国政府的赤字率会超出4%。

中国政府关于赤字率的最新举措以及学者的建议，表明已经放弃过去谨守的稳健财政政策，而改采激进的或者扩张性的财政政策。这个政策转向的背后，当然是中国经济的不乐观和解决地方债的需要。

中国经济的三驾马车

中国经济在去年底放弃清零政策，恢复正常生活后，并没有像多数人预期的那样有一个强劲反弹，今年前三季度呈现的是一种充其量可称为弱复苏的态势，时有反复，第三季度的数据貌似经济渡过了最坏阶段，然而，10月采购经理人指数这一领先指标重又回到50的荣枯线下，虽然全年5%的经济增长目标大概能够实现，但也表明明年的经济态势依然不很明朗。

经济的走弱体现在组成整体经济的三驾马车——投资、消费和出口——都陷入疲软。这又与房地产的衰退和地方政府的高负债直接相关。在过去两年，中国政府都在解决这两大难题。问题在于，房地产衰退和地方债又是纠缠在一起，这增加了解决的难度。

从目前状况来看，要重振中国经济，在三驾马车中，政府能够直接发力的主要在投资这块。出口更多由外需决定，中国出口下降的主因是外需不足，政府在这方面能做的有限。消费则决定于就业和收入，以及国民分配体系，中短期而言，也不要指望这几方面有非常大的改善，从而让消费有一个大的提升。所以政府能够做的、也是中国政府擅长做的，还是投资。

过去多年，在中国经济界尤其经济学者中，关于恢复经济增长是否更多依靠投资还是消费展开了激烈辩论。投资为主就需要实行扩张性财政政策，官方话语是积极财政政策；消费为主短期需要政府直接发钱刺激，长期需要对经济体制进行结构性改革。

按照一些经济学家的描述，过去的主流观点认为，中国面临的主要问题是供给侧、结构性、体制性问题，而不是周期性的。"总需求低迷和产能过剩并存"的格局难以根本改变，实行扩张性财政政策不利结构调整、体制改革和增长质量的提高；相反的观点则认为，中国经济过去长期处于有效需求不足状态，实行扩张性财政政策可以扭转GDP增速持续下跌趋势，并且为结构调整和体制改革创造有利条件。

以中国社科院金融专家余永定等为代表的学者近年来一直呼吁中国政府要实行更加激进的财政和货币政策。余认为，在没有更好选择的情况下，弥补"总需求不足"，扭转中国GDP持续下跌趋势的主要出路依然还是基础设施投资，通过政府支持的基础设施投资创造"挤入效应"，带动私人投资，进而带动整个经济的增长。而中国的基础设施有很大投资空间，包括新基建，以及在技术革新、产业链重塑和民生工程等方面，都需要政府投资的贡献。

中国经济和《马斯特里赫特条约》

中国政府之前接受的是前者的主张，强调财政和货币政策的稳健，宏观政策相对偏保守，具体表现在严格执行《马斯特里赫特条约》关于政府赤字率不得超过3%的警戒线，虽然在疫情期间偶尔有所突破。然而，今年中国经济弱复苏的严峻现实，迫使政府不得不采纳后者的主张。

目前中国的主流经济学家中，像世行前首席经济学家林毅夫，上海财大校长刘元春以及北大国发院姚洋等一批学者都建议，逆周期的调节要实行积极或者扩张性的财政政策。他们中的一些人，比如央行调查统计司原司长盛松成2016年的一篇文章就分析称，财政赤字率并不存在确定统一的警戒线，其高低应根据一国的债务余额和结构情况、经济发展状况以及利率水平等因素综合考虑，《马斯特里赫特条约》3%的警戒线不符合中国实际情况。

盛松成认为2025年将赤字率扩大至4%的水平，甚至更高，仍可将中国政府的负债率控制在70%以内，不会带来较高的偿债风险。也有学者表示，只要中国经济处于6%或以上的增长空间，就业和收入有一个持续的保障，就不必担心扩张性财政政策会带来高通胀，亦即通胀不会成为一个严峻问题。

但这些主张实行扩张性财政政策的经济学家，也表示要接受过去的教训，不能把发展经济的责任简单推给地方政府，中央政府也必须承担更多的基础设施投资的责任。地方债的产生和房地产经济模式的出现，原因虽然很多，但与中央政府将经济发展的主要责任让地方政府来承担，却又不给地方政府相应财力做支撑有着密不可分的关联性。说白了就是，朱镕基在1992年实行的分税制改革要为今天的局面负重要责任。

中国房地产：再也无法回到从前

中国的地方政府是一种发展型的政府，在地方竞争和官员政绩依靠GDP增长的压力下，各级地方政府尤其低层级地方政府，自身的财力根本不足以去支撑经济的发展，只能通过壮大房地产和土地财政，用市场化手段融资的方式去做大地方经济。这个模式在过去相当长时间内有效，然而，当人口结构出现不可逆的负增长，住房市场由于"房子不是用来炒而是用来住"的重新定位，人们的预期也发生了根本改变，在此情况下，房地产的整体生态也发生了本质性的变化，再想回到从前的繁荣景象不可能了，于是地方债大量出现。

中国从2015年起开始了地方债的化债工程，目前已实行了四轮，但最保守估计，地方债至少还高达30万亿的规模，除了京、沪、深等少数城市外，地方政府尤其中西部地方政府，靠自己没法再去发展经济，它们的财政收入，用来还债都不够。此种状态下新增的1万亿国债，虽然不是直接用于化解地方的存量债务，而是地方的灾后恢复重建、防洪等水利基础设施建设，但实际上是中央政府在承揽过去由地方政府承担的基本建设之责，这样地方政府可以把节约出来的这部分钱用来还债，避免地方债风险的扩张，降低地方债务的存量规模。

由此看来，中国政府已经完成了宏观经济政策的辩论，明年政府赤字率突破4%是个大概率事件，甚至有学者提出更激进的主张，将国家财政在今后十年的年均财政赤字率提高到5%以上。中国政府在日前的中央金融工作会议上也表示要建立防范化解地方债务风险长效机制，优化中央和地方政府债务结构，这意味着中央政府要承担全国性或区域性重大基础设施投资的责任，不实行扩张性财政政策是做不到的。

邓聿文为政治评论员，独立学者，中国战略分析智库研究员兼中国战略分析杂志共同主编。

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