国务院“修锁”， “关门”审查法规规章有望打破

▲ 司法部是国务院备案审查工作机构，图为司法部办公大楼。（视觉中国 / 图）

文｜南方周末记者 杜茂林

责任编辑｜钱昊平

2024年9月的一天，赵威如往常一样打开报纸，注意到了一则新闻：国务院公布了《法规规章备案审查条例》（下称“新条例”），自2024年11 月1日起施行。

“没什么可惊讶的，毕竟很久没修订过了。”赵威自言自语。作为原国务院法制办政府法制协调司副司长，赵威多次参加有关法规、规章备案规定的起草。

但变化还是有，首先体现在名称上。上一次制定时，条例还叫《法规规章备案条例》（下称“旧条例”），新条例多了“审查”两个字，旧条例同时废止。

从“备案”到“备案审查”，进一步强化了国务院备案审查工作机构的具体职责。

中国的备案审查拥有人大、政府、党委、军队、法院检察院等五大系统。其中，人大和政府系统较易混淆。

“地方性法规，报国务院和全国人大常委会备案，在审查对象上两者有重合。”北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任王锴向南方周末记者解释，另一方面，规章仅向国务院备案。 

一个明显区别在于合宪性审查，“宪法监督权在全国人大，所以只有全国人大常委会能实施合宪性审查。如果国务院发现地方性法规或规章有违宪嫌疑，它也只能向全国人大常委会移送。”

国务院系统的新条例，是2023年底《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》通过以后，备案审查领域迎来的又一部重磅法规。

但事实上，在备案审查制度初创的年代，法律虽规定地方性法规须同时向人大和国务院备案，但国务院的备案工作并未实质上建立。

直到1982年，国务院机构和地方政府有了制定规章的权力后，规章数量速增，“文件‘打架’现象时有发生，比较乱，不管不行了。”赵威向南方周末记者回忆，于是国务院想通过备案管一管，给规章加把“锁”。

当时，赵威是国务院法制局法规监督检查司的副处长。时隔三十多年，他还记得一个细节：在那个计划经济向社会主义市场经济转向的年代，北方一省份还制定了蒸馒头的规章，规定馒头怎么卖，卖给谁。

意识到问题以后，赵威牵头向上级打了一个报告。里面提到，截至1986年，国务院有规章制定权的部门共67个，其中部委45个，直属机构22个，已经制定部门规章两千多件，全国共制定地方性法规、地方政府规章、国务院部门规章已近六千件。

报告打上去以后，时任国务院副秘书长王书明问他，国务院要求规章向其备案的权力从哪来？当时在任何一部法律里，都找不到规章须向国务院备案的明文规定。

后来，赵威组织研讨，从已有法律中寻找依据。最终，他们认为国务院作为最高行政机关，有权领导各部委和地方政府包括立法在内的工作。这样的“依据”得到了国务院领导的认可。

有了“依据”到底怎么做，没有参考。赵威带队去全国人大常委会办公厅调研。彼时，全国人大已有了法规备案的工作经验。调研中发现了不少问题。比如备案的地方性法规多数不审查、报备的内容和时间也不规范，这些问题在1990年公布的《法规、规章备案规定》中予以回应。

为了强化“备案规定”的力度，国办还在同一年下发《国务院办公厅关于贯彻实施法规规章备案规定的通知》予以强调。“至此，法规规章备案制度实现了法制化，从内容和形式上，比初建时也大加完善。”赵威说。

有了“备案规定”，组织建设上也更进一步。但在政府法治监督司（就是原来的法规监督检查司）设的备案处，只有3 个编制。

工作量可想而知。一开始，国务院也只好先备案。“但老备案不审查也不行。”赵威说，无奈之下就拉着其他司一起来审。

“备案规定”出台10年以后，2000年，立法法才通过。赵威说，也就在这一年，为迎接入世，对当时法律法规规章及其政策措施，中国进行了史上最大规模、最全面、最彻底的一次清理。

2000年3月，国务院法制办出台《适应我国加入WTO进程有关法律、行政法规的制定、修订工作安排》，列出时间表，明确哪些法律法规应加快制定，哪些应加快修改。

到处都在开展立法修订、法律法规清理工作。全程参与清理工作的国务院法制办徐志群副司长回忆:“大家玩命地干，没有节假日。所有问题都是一个一个地研究后打报告请示，仅行政法规清理留下的档案资料摞起来都有两米高。”

借着“入世”的东风，中国对各阶段立法采取了一系列监督措施：划清立法权限、增加立法透明度……

“备案制度”自然也不例外。赵威说，他们加班干活，就是为了履行WTO规则和中国对外的承诺，贯彻立法法，强化备案力度。在中国“入世”第三天，即2001年12月14日，国务院公布《法规规章备案条例》。

旧条例施行20年来，对政府的备案审查工作发挥了重要推动作用。原国务院法制办与司法部重组后，仅2023年，司法部就代表国务院依法主动审查备案的法规规章3021件，对与上位法不一致的36 件规章予以纠正。

但也遇到了不少新情况。据司法部负责人公开解释，旧条例面临的主要问题是：备案审查程序不够完善、审查事项不够全面、有关工作机制不够健全。

“修锁”势在必行。一个重要契机是，2019年底，全国人大常委会制定了《法规、司法解释备案审查工作办法》。

“修法”已箭在弦上。王锴回忆，2020年下半年，他接到司法部的课题委托。司法部要求在政府体系中，重新修订旧条例。

二十年没动过，在王锴的构想中，国务院系统的备案审查条例对标的是全国人大常委会制定的“工作办法”，并在此基础上有所创新。

特别是政府系统和人大系统在备案审查范围上有所重合的情况下，“通过此次修订，进一步细化不同系统、机关之间的备案审查衔接联动机制，维护备案审查标准和结论的统一。”王锴说。

王锴提交的建议稿，条数和新条例相近，也是二十几条。在综合了专家建议后，司法部起草了《法规规章备案条例（修订草案征求意见稿）》于2023年7月向社会公开征求意见，后经反复修改，历时一年，国务院审议通过了新条例。

王锴发现，亮点不少。

例如，2023年新修订的立法法规定了浦东新区法规、海南自由贸易港法规等特别授权立法，允许在不违反法律、行政法规基本原则的情况下作出变通性规定，而这次新条例将浦东新区法规和海南自由贸易港法规纳入国务院备案审查范围，体现了“有件必备”的精神。

王锴印象更深的是，新条例增加了“国务院备案审查工作机构向国务院作备案审查年度工作报告的制度”。

长期以来，备案审查处于“鸭子凫水”的状态——这是全国人大常委会原副秘书长乔晓阳的一个比喻，说备案审查“脚在下面动，上面没有看出来”。直到2017年，首次亮相的备案审查工作报告，才让备案审查告别隐形状态。

尔后，备案审查年度工作报告制度写入2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，2022年修改的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，也将这一做法作为地方人大常委会的工作内容。“它反映了备案审查工作机构向备案审查机关负责的精神，同时也有利于备案审查机关对备案审查工作机构进行监督。”王锴解释。

年度工作报告制度化，意味着政府系统的备案审查案例有望更多地被披露。在研究者眼中，过去，他们很难公开找到该系统经备案审查予以移送、纠正的案例。

新条例新增了一项规定：工作机构在审查法规、规章时，可通过座谈会、论证会、听证会等方式听取各方意见等规定。有学者认为，这有望打破“关门审查”的桎梏，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

不过，也有人担心，国务院的备案审查年度工作报告不像全国人大那样每年对外公布。

据南方周末记者了解，就这项新制度向学者们征求意见时，许多学者都呼吁司法部要将报告向公众公开。

2024年8月，国务院公布《法规规章备案审查条例》。（视觉中国 / 图）

亮点之外，亦有遗憾。

课题组起草专家建议稿时，考虑到一个关键差异：全国、地方各级人大之间，在组织上没有上下级的领导与被领导的关系，而政府系统是上下级的领导关系。既然是领导关系，政府系统的“审查、纠错的力度可以更大，立法的步子也能迈得更大些”。

全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员、浙江大学法学院教授郑磊也有类似的感受。

他告诉南方周末记者，规章备案审查中，审查主体和制定主体通常是具有领导关系的上下级，如何利用这一组织特点，去丰富决定类型、加强程序和决定刚性，可以在国务院对规章备案审查中进一步彰显。

一位不愿具名的备案审查领域的研究学者向南方周末记者介绍，譬如，立法法中一些原则性规定——国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章，那么新条例在立法中可细化怎么改变，如何撤销。

但与预期相比，步幅有限。新条例规定得并不具体。

接受南方周末记者采访时，郑磊还提到了另一处遗憾。新条例沿用了各类主体依法提出审查建议的原有规定，却未明确相应的反馈程序。而早在2015年修订立法法时，条文中已新增相关机关应向提出审查建议人反馈审查情况的规定，这成为日后激活备案审查的重要因素。

但这项上位法规定并未体现在国务院的新条例中。“导致提出审查建议的相关主体往往不知道从哪儿获悉审查建议的处理情况。”郑磊说。

前述不愿具名的学者觉得，之所以新条例没有迎来“大修”，也可能和司法部备案审查人手不足有关。据其了解，目前，司法部负责备案审查工作的是法治督察局，负责备案审查工作的处室不到5人，而全国人大负责备案审查工作的干部有十几人。

“事多人少，‘大修’意味着未来该处室工作量大增，‘小改’可能更切实际。”该学者认为。

学者通常将备案审查整套工作程序概括为“备、审、纠”三大板块。其中，纠错是公众更为关注的环节。

例如，当国务院有关机构审查发现部门规章、地方政府规章不一致、应当予以纠正时，该如何处理？郑磊注意到，新条例根据不同情况主要设计了两类程序：或建议制定机关自行纠正，尊重相关部门的权限和被审查文件制发机构的意见；或者提出处理意见报国务院决定。

这种处理方式难免引发关于新条例对加强制度刚性不足的讨论。郑磊分析，这在一定程度上类似于人大监督中“寓支持于监督”的特点，反映了国家机关运行中避免强对抗、倾向用柔性方式有效解决问题的特征。

另一方面，新条例在建议制定机关修改或者废止的途径上，增加了“可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式”。

在郑磊看来，无论是2023年通过的“备案审查决定”，还是新条例的公布，均体现出这样一种“立法素材倾向”——将沟通、协调等日常工作环节，通过法律法规明确规定，升格为法定程序机制，以柔性程序环节有效解决争议，避免走向更为刚性的正式决定。

事实上，这种强调沟通、协调的特征，在新条例中多有体现。

再如，当国务院备案审查机构发现地方性法规与行政法规相抵触时，新条例将原来的一步“由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理”，分为两步，“由国务院备案审查工作机构移送全国人民代表大会常务委员会工作机构研究处理，必要时由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理”。

中国人民大学法学院副院长王旭撰文分析，行政法规是国务院制定的，由国务院备案审查工作机构自身来处理与行政法规抵触的地方性法规，可能会导致其职权行使过于能动；由全国人大常委会法工委研究处理，则能使处理结果避免“一刀切”，更加灵活。

在前述不愿具名的学者看来，主要是以前的规定可能会被误认为一旦发现行政法规和地方性法规抵触，国务院就直接提请全国人大常委会撤销了，中间没有研究、沟通余地，“这一次特意补上了，仍然是为了避免简单刚性的裁决模式。”

缺乏刚性，一定程度上也影响了法律法规的清理工作。赵威至今仍记得他亲历的一件往事：

1999年，水利部向国务院反映，华东某省人大制定的大型水库库区经济发展扶持资金条例，与国务院行政法规相抵触。当时，国务院法制办研判后，政府法制协调司按照“备案规定”启动了“提请”程序，首先向全国人大常委会办公厅秘书局发函，并附水利部、财政部、国家计委等部门的有关意见。同时，国务院法制办提出处理意见，报国务院，获得国务院领导批示同意。

2000年9月，国办就处理建议函致全国人大常委会办公厅，建议撤销或者停止执行该地方性法规。

然而，直到赵威退休，他也未见回复。2005年，这件地方性法规自行废止。

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