Grundgesetz: Verfassung in Bewegung
23. Mai 2019
Halb so lang wie heute war das Grundgesetz (GG), als es am 23. Mai 1949 in Kraft trat. 70 Jahre später ist nur noch etwa jeder zweite Artikel unverändert, sagt Verfassungsrechtler Dieter Grimm. Die anderen wurden ergänzt, geändert oder gestrichen, neue kamen hinzu. Grimm sähe die Verfassung gerne wieder knapper gefasst. Er forscht zu Verfassungsrecht und -geschichte, lehrte in den USA und war Richter am Bundesverfassungsgericht, das über die Einhaltung des Grundgesetzes wacht.
International liege Deutschland bei Verfassungsänderungen in der Spitzengruppe, sagt Grimm der DW, "aber es gibt Länder, die uns bei weitem schlagen". Brasilien etwa sei "ein Land, das unendlich oft seine Verfassung geändert hat, die ja viel jünger ist". Sie gilt seit 1988. In den USA dagegen scheiterten in der über 200-jährigen Verfassungsgeschichte die meisten Änderungsversuche. "Das Grundgesetz hat sich als sehr flexibel erwiesen, gerade wenn man es mit der Verfassung der Vereinigten Staaten vergleicht", ergänzt Staatsrechtler Joachim Wieland von der Universität Speyer im DW-Interview: "Die ist nur in einem sehr mühseligen Verfahren zu verändern. Bei uns ist das leichter."
Ewigkeitsklausel: Ändern verboten
In Artikel 79 legten die Väter und Mütter des Grundgesetzes die Bedingungen für Änderungen fest: Zuständig sind wie bei normalen Gesetzen der Bundestag und die Ländervertretung, der Bundesrat: für Eingriffe am Grundgesetz müssen sie mit Zweidrittelmehrheit zustimmen.
Die Ewigkeitsklausel setzt Grenzen. "In Deutschland dürfen die Grundfesten der Verfassung nicht geändert werden", betont Wieland: "Das ist das Bekenntnis zum Schutz der Menschenwürde, aber auch die Festlegung, dass wir in einem sozialen Rechtsstaat leben, in einer Demokratie und in einem Bundesstaat." Das sei eine Reaktion auf die Weimarer Republik, in der man sich zu leicht über den Kern der Verfassung hinweggesetzt habe. "Das sollte nicht noch einmal passieren", sagt Wieland: "Diese Grenze ist bisher immer strikt beachtet worden." Ex-Verfassungsrichter Dieter Grimm fasst es kurz: "Die ist mir lieb und wert, die Ewigkeitsklausel."
Proteste gegen Wiederbewaffnung und Notstandsgesetze
Das Grundgesetz war kaum in Kraft, da begann der Streit um erste Änderungen. 1949, vier Jahre nach Kriegsende, stand das demilitarisierte Deutschland noch unter Kontrolle der alliierten Siegermächte. Die meisten Deutschen wollten nach zwei Weltkriegen nichts mehr von Waffen und Wehrpflicht wissen - "ohne mich", skandierten Friedensaktivisten.
Die Verschärfung des Ost-West-Konflikts ließ Wiederbewaffnung und Gründung der Bundeswehr dann vielen als notwendiges Übel erscheinen. Nach der Wiedererlangung der Souveränität wurde 1956 die Wehrverfassung im Grundgesetz verankert.
1968 stemmten sich Zehntausende Demonstranten in der "Außerparlamentarischen Opposition" gegen eine große Grundgesetzänderung: die Notstandsgesetze. Vor allem die Studentenbewegung und die Gewerkschaften bekämpften den "Angriff auf die Demokratie". Zehn Jahre lang stritt man um Regeln für den Verteidigungs- und Krisenfall: mehr Kompetenzen für den Bund, Einschränkung von Grundrechten, Einsatz der Bundeswehr. Doch die Erinnerung an die nationalsozialistische Diktatur war frisch. "NS-Gesetze", so kürzten Kritiker die Notstandspläne ab.
Erst die Große Koalition aus CDU, CSU und SPD hatte 1968 die nötige Zweidrittelmehrheit. Für Kompromissbereitschaft sorgte ein neues Recht in Artikel 20, sagt Joachim Wieland: "Dass jeder das Recht auf Widerstand hat, wenn versucht wird, durch einen Putsch von oben das Grundgesetz abzuschaffen."
Vom Provisorium zur Verfassung aller Deutschen
1949 hatte man Vorkehrungen für eine Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten getroffen. Bis dahin sollte das Grundgesetz als Provisorium gelten. Alle Deutschen sollten die Chance haben, sich eine gemeinsame Verfassung zu geben. Tatsächlich überstand das Grundgesetz die Wiedervereinigung 1990 "weithin unverändert", stellt Verfassungsrechtler Wieland fest. Es dominierte die Vorstellung, "dass das Grundgesetz sich bewährt habe und dass Ostdeutsche genau diese Ordnung haben wollten, die es in Westdeutschland schon 40 Jahre gab".
Artikel 23 zur Wiedervereinigung war dann nicht mehr nötig, sagt Dieter Grimm: "An die Stelle ist der Europa-Artikel getreten, der die Bundesrepublik ermächtigt, Kompetenzen abzutreten an die Europäische Union." Dieser Trend verstärke sich. Bisher gehe es bei etwa zwei Dritteln aller GG-Änderungen um die Ordnung zwischen Bund und Ländern, den Föderalismus: "Im Laufe der 70 Jahre haben sich die Gewichte immer mehr von den Ländern zum Bund verschoben." Mittlerweile aber gebe es "viele Aufgaben, die selbst im Rahmen der Bundesrepublik nicht mehr zu erfüllen sind".
Asylrecht und Großer Lauschangriff
Selten wurden Grundrechte geändert - "glücklicherweise", sagt Grimm. Im Mai 1993 blockierten 10.000 Demonstranten die Wege ins Bonner Regierungsviertel. Sie wollten die Änderung des Asylrechts (Art. 16) verhindern. Im Text von 1949 stand knapp: "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht." Dieser Satz, erläutert Dieter Grimm, gründete auf den Erfahrungen der Nazi-Zeit, als "viele Deutsche nur überlebten, weil sie andernorts Asyl fanden".
Die Änderung, die das Asylrecht stark einschränkte, sei "40-mal so lang". So formuliere man Verwaltungsverordnungen, aber keine Grundrechte, kritisiert Grimm: "Da nimmt die Verfassung Schaden, die ja nicht die Politik ersetzen will, sondern einen Rahmen zieht." Über das Asylrecht wird bis heute gestritten.
Zu den Grundrechten zählt auch die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13). Entsprechend lösten Pläne zum Abhören privater Wohnräume, der "Große Lauschangriff" von 1998, heftigen Streit aus. Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuss an, einige Berufe wurden geschützt. Das Bundesverfassungsgericht schränkte die Überwachung später weiter ein.
"Rasse" - passt die Sprache noch?
Ohne größere Auseinandersetzungen kamen die Staatsziele Umwelt- und Tierschutz ins Grundgesetz, andere Anträge scheiterten. Bei aller Zustimmung zum Grundsatz "Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich" (Art. 3), wächst die Kritik an Formulierungen. Niemand dürfe bevorzugt oder benachteiligt werden wegen "seiner Rasse", heißt es etwa.
Ein heikler Punkt, sagt Verfassungsrechtler Wieland: "Es gibt keine Rasse. Trotzdem gibt es immer wieder Menschen, die mit rassistischen Argumenten hantieren." Wenn man das Wort aus der Verfassung nähme, könne das missverstanden werden - "eine schwierige Gratwanderung". Dieter Grimm kann Änderungswünsche nachvollziehen, "aber ich glaube, die Verfassung wäre der falsche Ort, darauf zu reagieren".
Verfassungswandel durch das Bundesverfassungsgericht
Für Modernisierungen sorgen neben Änderungen im GG-Text die Verfassungsrichter. "Es gibt wenige Länder, in denen ein Verfassungsgericht so mächtig ist wie das Bundesverfassungsgericht", sagt Staatsrechtler Wieland. Das habe dazu beigetragen, dass die Verfassung anpassungsfähig ist: "Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung hat das Bundesverfassungsgericht kreiert."
Juristen sprechen vom "Verfassungswandel", erläutert Ex-Verfassungsrichter Grimm: "Veränderung durch Interpretation". 1949 habe man von elektronischer Datenverarbeitung nichts geahnt: "Aber aus dem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2) hat das Bundesverfassungsgericht abgeleitet, dass dazu so etwas wie Datenschutz gehört."
Braucht das Grundgesetz selbst ein Update in Sachen Digitalisierung, Globalisierung und Migration? Im Prinzip denkbar, sagt Joachim Wieland, obwohl eine Verfassung immer etwas Bewahrendes habe. Bei mehr Fraktionen im Bundestag werde es zudem schwieriger, Mehrheiten zu finden.
"Eine Änderung der nationalen Verfassung bringt für die Frage, 'Kriege ich das Internet oder die Migration in den Griff?' kaum etwas", sagt Dieter Grimm. Diese großen Herausforderungen müssten auf internationaler Ebene gelöst werden, zunächst europäisch, "auch wenn das komplizierter ist".
Grundgesetzänderungen ändern?
Mit Blick auf Erfolge und Wahlrechtsänderungen rechtspopulistischer Parteien in Ungarn, Polen und anderen Ländern fordert Dieter Grimm mehr Details zum Wahlrecht im Grundgesetz - vor allem zur Umrechnung der Stimmen in Mandate. Einfache Gesetze könnten zu leicht geändert werden.
Ändern würde Grimm am liebsten auch das Verfahren für Grundgesetzänderungen: "Hier macht sich die Politik ihre Spielregeln selbst und bleibt unter sich." Sein Vorschlag: Bei großen Verfassungsänderungen sollten nicht nur die Parteien beteiligt sein - "weil in der Verfassung - der Idee nach - das Volk der Politik die Spielregeln vorgibt".