Zeitenwende im Südchinesischen Meer?

Im Südchinesischen Meer stehen die Zeichen bislang auf Konfrontation zwischen den USA und China. Der vor wenigen Tagen vereidigte US-Außenminister Rex Tillerson hatte bei seiner Senatsanhörung im Januar erklärt: "Die Errichtung künstlicher Inseln durch China im Südchinesischen Meer ist die illegale Übernahme umstrittener Gebiete ohne Rücksicht auf internationale Normen." Er fügte auf Nachfrage hinzu: "Wir müssen China ein klares Signal senden, dass es erstens mit dem Inselbauen aufhören muss und dass wir ihm zweitens auch den Zugang zu diesen Inseln nicht erlauben werden."

Dass Tillerson die Konfrontation mit China nicht scheut, belegt eine Episode aus seiner Zeit als Vorstandsvorsitzender des amerikanischen Ölkonzerns Exxon Mobile, die Bill Hayton in seinem Buch "The South China Sea" schildert. 2008 hatte Vietnam mehrere Areale im Südchinesischen Meer zur Erdöl- und Erdgasexploration ausgeschrieben. Exxon Mobile und BP wurden als Partner gewonnen. Doch China setzte die Konzerne unter Druck. Sie würden ihre Geschäfte in Festland-China gefährden, wenn sie weiter mit Vietnam kooperierten. BP knickte ein, Exxon Mobile unter Tillerson nicht.

Scharfe Reaktionen aus Peking

Die nationalistische Pekinger Zeitung "Global Times"  stellt in einer Reaktion auf Tillersons Anhörung klar, dass eine Blockade der Inseln zu einer militärischen Konfrontation führen würde. Das chinesische Außenministerium war im Ton zurückhaltender und appellierte an die USA, "auf seine Worte und Taten zu achten".

Immerhin haben Äußerungen des amerikanischen Verteidigungsministers James Mattis in Japan am Wochenende zur atmosphärischen Entspannung beigetragen. Die USA sähen zurzeit "keine Notwendigkeit für irgendwelche dramatischen militärischen Gesten" im Südchinesischen Meer. Vielmehr müsse man der Diplomatie Vorrang einräumen. Worte, die sogleich von chinesichen Medien lobend zitiert wurden. Mattis  ließ aber keinen Zweifel daran, dass die USA  weiterhin mit Handels- und Kriegsschiffen durch die umstrittenen Gebiete fahren würden. 

Die USA sind dabei gar nicht direkt Partei in dem seit Jahrzehnten schwelenden Territorialkonflikt zwischen China und den anderen Anrainern des Südchinesischen Meeres. Indirekt sind sie aber doch beteiligt, denn sie stellen den weitgreifenden chinesischen Ansprüchen das Prinzip der freien Schifffahrt entgegen, wie Mattis bekräftigte. Beobachter glauben, dass sich Trump damit nicht begnügen wird: Die USA scheinen entschlossen, dem wirtschaftlichen und militärischen Aufstieg Chinas, der das Kräftegleichgewicht in der Region Asien-Pazifik bereits deutlich verändert hat, etwas entgegenzusetzen.

Recht des Stärkeren

China setzt bei der Durchsetzung seiner Interessen im Südchinesischen Meer auf eine Salami-Taktik. Mit kleinen Schritten, die jeweils für sich genommen keine umfassende Reaktion rechtfertigen, baut es seinen Einfluss aus, der, auf einen Schlag erzielt, inakzeptabel wäre. Des Weiteren spielt China die einzelnen Seiten geschickt gegeneinander aus. Dabei macht es sich sein enormes ökonomisches Gewicht zu Nutze, um einzelne Länder auf seine Seite zu ziehen oder gemeinsame Beschlüsse des Verbands Südostasiatischer Nationen (ASEAN) zu verhindern. Wenn das nicht funktioniert, bleibt immer noch die Einschüchterung mit der in jeder Hinsicht überlegenen Küstenwache oder dem massiv aufgerüsteten Militär. China beharrt auf bilateralen Lösungen und verweigert sich jedem multilateralen Ansatz. Auch von Konfliktlösungsmechanismen, wie sie vom auch von China unterzeichneten Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) vorgesehen sind, will China nichts wissen.

Die USA, die in den Jahren des "Kriegs gegen den Terror" ab 2001 auf Afghanistan und seit 2003 auf den Irak konzentriert waren, haben erst spät auf Chinas Ambitionen reagiert. 2011 rief die damalige Außenministerin Hillary Clinton "Amerikas pazifisches Jahrhundert" aus; 2012 verkündete Präsident Obama die Hinwendung zu Asien. Es folgte eine mäßige Stärkung der militärischen Präsenz im Pazifik. Bündnisse mit Partnern wie den Philippinen wurden aufgefrischt und die Annäherung an Vietnam vorangetrieben. Ein wichtiger Baustein war die "Transpazifische Partnerschaft" (TPP). Das Freihandelsabkommen von insgesamt elf Pazifikanrainern ohne China sollte ein wirtschaftliches Gegengewicht zum aufstrebenden Reich der Mitte darstellen. Im Südchinesischen Meer propagierte die Regierung unter Obama zur Lösung des Konflikts einen Ansatz auf Grundlage internationaler Normen im Rahmen des Völkerrechts.

"Der amerikanische Standpunkt", so der Politologe Gerhard Will im Gespräch mit der Deutschen Welle, "war klar und konsistent. Die chinesischen Ansprüche waren demgegenüber immer bewusst unklar gehalten." Washington berief sich auf international gültiges Recht und UNCLOS. Peking dagegen lässt seine Position im Ungefähren. Es beharrt auf der "unbestreitbaren Souveränität" Chinas über das Südchinesische Meer, ohne verbindlich zu klären, was das genau bedeuten soll. Die Frage ist etwa, ob China das ganze Seegebiet oder nur die Inseln und Riffe innerhalb der sogenannten Neun-Striche-Linie (s. Karte) für sich reklamiert. Peking beteiligte sich auch nicht an einem Verfahren vor dem ständigen Schiedshof in Den Haag, der zu Gunsten der Philippinen entschied. Eigene Vorschläge zur Beilegung der Konflikte auf Grundlage von allgemein anerkannten Normen machte Peking allerdings auch nicht. "Die Unklarheit wurde genutzt, um es der Gegenseite schwer zu machen, sich zu positionieren", so Will.

Chinesisches Erfolgsmodell

Chinas  Strategie war erfolgreicher als die amerikanische. Zu diesem Schluss kommt Enrico Fels, Politologe an der Universität Bonn. "Das Engagement der USA hat nicht dazu geführt, dass China von seinen schrittweisen Vorstößen Abstand genommen hätte." Im Gegenteil zeige der stetige Ausbau künstlicher Inseln und das Abfangen einer US-Unterwasserdrone in internationalen Gewässern vom Dezember 2016, wie selbstbewusst China sei. Ein gerade veröffentlichter Beitrag der amerikanischen Denkfabrik Zentrum für strategische und internationale Studien (CSIS) kommt ebenfalls zu dem Schluss: "Washington hat sich mit effektiven Reaktionen auf China schwer getan."

Dass die neue US-Administration unter Donald Trump und dem neuen Außenminister Tillerson von der bisherigen Strategie der USA wenig hält und neue Wege gehen will, zeigt eine der ersten Amtshandlungen Trumps. Er hat das Freihandelsabkommen TPP mithilfe einer Direktive gestoppt und den Ausstieg angekündigt. Eine wichtige strategische Säule der Obama-Administration ist damit Geschichte. Will hält das Ende von TPP für "einen schweren Fehler." Damit beraubten sich die USA eines wichtigen Druckmittels, denn China setze ja gerade auf die ökonomische Karte.

Was anstelle der alten Strategie treten soll, ist derweil noch unklar. Die Experten von CSIS schlagen vor, dass sich die USA noch stärker für die bisherigen Ziele wie die Freiheit der Seefahrt, die auf Normen gegründete internationale Ordnung und die friedliche Konfliktlösung einsetzen sollen. Die US-Regierung unter Trump scheint dagegen das geltende System internationaler Politik abzulehnen. "Stattdessen scheinen sie auf kurzfristige bilaterale Deals zum eigenen Vorteil zu setzen", sagt Will. In gewisser Weise näherten sich die USA damit sogar der chinesischen Position an, die ja auch allein auf bilaterale Verhandlungen setze. Eine fatale Entwicklung, meint Will: "Internationale Normen und das internationale Recht dienen ja gerade dazu, dass die Beziehungen stabiler und berechenbarer werden. Und wenn das jetzt von den verschiedensten Parteien infrage gestellt wird, birgt das große Gefahren."

Ohne Vertrauen keine Lösung

Fels hält die aktuellen Entwicklungen ebenfalls für besorgniserregend. Im Blick auf die Region betont er: "Der bilaterale Ansatz ist langfristig kaum erfolgversprechend. Um das Sicherheitsdilemma zu überwinden, muss eine Sicherheitsgemeinschaft errichtet werden." Die Lage im Südchinesischen Meer sei viel zu komplex, um mit einer Vielzahl bilateraler Deals stabilisiert werden zu können. Es müsse ein einheitliches, normenbasiertes Konzept her – auch um die Zuversicht in China als eine verantwortungsbewusste Großmacht zu stärken.

Eine andere Frage ist, welche Wirkung die scharfe Rhetorik aus Washington auf die ASEAN-Staaten hat. Das Vertrauen in die USA könne wachsen, sagt Fels, wenn die Trump-Führung glaubhaft machen könne, sich nachhaltig und im Falle einer Eskalation auch robust in der Region zu engagieren. Dem stünde freilich die "America first!"-Rhetorik und der unberechenbare Führungsstil Trumps entgegen. Beides spricht eher dafür, dass die kleineren Streitparteien im Südchinesischen Meer verunsichert werden, sich zukünftig möglichst neutral verhalten oder im Zweifel sogar Richtung China orientieren.