Fundusze unijne. Skąd te pieniądze?

Dochody wspólnego budżetu UE nazywane „zasobami własnymi UE” opierają się na umowie 27 państw UE, która – aby nie było wielkich opóźnień z Funduszem Odbudowy – powinna zostać ratyfikowana przez każdy z krajów do czerwca. Ratyfikacji jeszcze nawet nie rozpoczęła Polska, a w Niemczech podpis prezydenta Franka-Waltera Steinmeiera pod ustawą ratyfikacyjną wstrzymał Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe. „Decyzja o zasobach własnych” ma zapewnić dochody budżetowi UE w latach 2021-27 wynoszącemu łącznie do 1074 mld euro (w cenach z 2018 r.) oraz – co jest zadaniem znacznie pilniejszym – umożliwić start Funduszowi Odbudowy (oficjalnie „Next Generation EU”), który jest wart 750 mld euro, w tym 390 mld w subsydiach, a reszta w tanich pożyczkach dla krajów UE. 

Skąd pieniądze dla budżetu?

Tylko 10-15 proc. budżetu UE pochodzi z dochodów własnych Unii w ścisłym sensie, czyli przede wszystkim z ceł ściąganych na wspólnej granicy celnej – np. przez Holendrów, którzy odprowadzają do Brukseli cła pobierane w największym unijnym porcie w Rotterdamie. Drugie źródło dochodów to wpłaty krajów UE ustalane – ujmując to w uproszczeniu – na podstawie wielkości ściąganego przez nie podatku VAT. Im większa gospodarka kraju Unii, tym większa podstawa naliczania VAT, czyli i większa wpłata do budżetu Unii. To VAT-owskie źródło odpowiada za 10-15 proc. wpływów budżetu UE.

Trzecim, głównym oraz największym źródłem dochodów Brukseli są składki wpłacane przez 27 rządów wyliczane na podstawie wielkości ich gospodarek (stosuje się kryterium dochodu narodowego brutto zbliżonego wartością do PKB). To składkowe źródło uzupełnia księgową lukę w budżecie UE, która pozostaje po zsumowaniu pozostałych dochodów, i dlatego w rezultacie odpowiada obecnie aż za około 70 proc. wpływów do wspólnej kasy UE.

Ponadto Bruksela ma pewne dodatkowe dochody m.in. z podatków pracowników instytucji UE oraz z kar nakładanych przez Komisję Europejską na firmy za łamanie przepisów antymonopolowych.

Natomiast dużą nowością budżetowej siedmiolatki 2021-27 będzie proekologiczna opłata od krajów UE ustalana na podstawie ilości tworzyw sztucznych z opakowań, które nie zostały w tych krajach poddane recyklingowi (w uproszczeniu to będzie 0,8 euro za kilogram). Wprowadzenie tego systemu jest już pewne, ale czeka na ratyfikację „decyzji o zasobach własnych”. Ta opłata ma odpowiadać za mniej więcej 4 proc. dochodów do unijnego budżetu 2021-27.

Ponadto kraje UE zobowiązały się do prac nad nowymi źródłami dochodów Unii, czyli m.in. nad podatkiem cyfrowym, wpływami ze sprawiedliwszego opodatkowania korporacji międzynarodowych, graniczną opłatą węglową (od importu z państw, które zbyt słabo redukują emisje CO2) czy też z handlu zezwoleniami na emisji CO2 w sektorze lotniczym czy morskim. Politycznym celem Unii jest rozstrzygnięcie tych kwestii do 2023 roku. Jednak nie ma gwarancji, co i w jakiej formie ostatecznie wyniknie z pomysłów na te nowe dochody, choć mocno na nie naciska Parlament Europejski.

Wielkość wkładów krajowych (składki powiązanej z PKB oraz z VAT-em) do budżetu UE zależy zatem od wielkości ich gospodarek, co oznacza, że największe sumy płyną do Brukseli z Berlina. Wedle szacunków Komisji Europejskiej średni roczny wkład Niemiec w siedmiolatce 2021-27 będzie wynosić około 32,8 mld euro (w cenach z 2018 roku). A średni roczny wkład Polski to około 5,7 mld euro.

A Fundusz Odbudowy?

Stworzony dla wsparcia koronakryzysowego Fundusz Odbudowy nie opiera się na składkach krajowych, bo Komisja Europejska – z upoważnienia krajów Unii – zadłuży się na jego potrzeby na rynkach finansowych. Inaczej mówiąc, Bruksela będzie emitować w najbliższych sześciu latach obligacje - od kilkumiesięcznych po takie, które Unia będzie musiała wykupić dopiero po 30 latach. To zwyczajny dla wielu instytucji międzynarodowych, w tym dla MFW, sposób pozyskiwania pieniędzy np. na fundusze pomocowe.

Wysoka wiarygodność w oczach inwestorów rynkowych sprawia, że kupcy obligacji żądają od UE albo MFW odsetek znacznie niższych o tych, których chcieliby od wielu krajów Unii zadłużających się z osobna. Instytucje UE od lat zadłużają się na rynkach (tak pozyskuje fundusze m.in. Europejski Bank Inwestycyjny), ale Fundusz Odbudowy to po raz pierwszy tak ogromna skala.

Płatności z Funduszu Odbudowy są zaplanowane do 2026 roku, a dług zaciągnięty na jego potrzeby na rynkach finansowych powinien być zwrócony przez Unię najpóźniej do 2058 roku. Gwarantem tej stopniowej spłaty, która ma zacząć się po 2027 roku, jest budżet UE. W idealnym scenariuszu miałyby do tego wystarczyć planowane – wspomniane wyżej – nowe źródła dochodów, w tym podatek cyfrowy lub od korporacji międzynarodowych. Ale w gorszym scenariuszu nie można zupełnie wykluczyć, że duża część spłaty będzie odbywać się kosztem składek krajowych do budżetu UE, co w przyszłości mogłoby umniejszyć wspólną kasę Unii.

Dla kogo największe fundusze?

Generalną zasadą we wspólnej kasie UE są przepływy finansowe między silniejszymi gospodarczo do słabszych. Część budżetu UE idzie na wspólne cele (np. ochrona granic) lub projekty bez sztywnego podziału na koperty krajowe (np. przyznawane w konkursach grantowych pieniądze na badania naukowe). Jednak już w polityce spójności (to 330 mld euro w tej siedmiolatce budżetowej) chodzi o - zapisany w unijnych traktatach - obowiązek „wspierania spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej” w Unii, która „zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych”. Innymi słowy naczelnym kryterium podziału pieniędzy jest poziom rozwoju gospodarczego (krajowe PKB w odniesieniu do średniej unijnej).

Czy polityka spójności to zatem przejaw solidarności czy może bardzo opłacalna inwestycja unijnego Zachodu? Odpowiedź leży gdzieś pośrodku, bo kluczem sukcesu Unii to, że unijna solidarność z definicji wiąże się z światle pojętym interesem własnym. Wyrównywanie poziomu rozwoju w całej Unii jest korzystne na dłuższą metę także dla zachodnich przedsiębiorców, ale zarazem taka unijna solidarność (bądź inwestycja – zależy od punktu widzenia) ma pomagać w umacnianiu stabilności politycznej Unii. Ponadto wszystkie polskie rządy od 2004 roku trzymają się stanowiska, że fundusze unijne to w sporej części swoista „rekompensata” za całkowite otwarcie się nowych krajów Unii na zachodni kapitał, inwestycje, handel.

Również celem Funduszu Odbudowy jest ratowanie gospodarczej, a w efekcie także politycznej spójności Unii. Jego celem jest wsparcie dla krajów UE, by wychodziły z kryzysu w miarę równomiernie, czyli bez powstawanie dodatkowych dysproporcji rozwojowych. Dlatego największe pieniądze mają trafić do tych państw, których gospodarki najmocniej ucierpiały na pandemii (np. Włochy), oraz do tych, których gospodarki mają najsłabsze rezerwy, by samodzielnie wychodzić z kryzysu bez tracenia dystansu do reszty. W tej drugiej grupie mieści się Polska oraz inne uboższe kraje, które z tego samego powodu (mierzonego relacją ich PKB do średniej unijnej) są dużymi beneficjentami polityki spójności.

Wyliczone na podstawie powyższych kryteriów pieniądze z budżetu UE bądź z Funduszu Odbudowy są rozpisywane na konkretne programy (przez poszczególne kraje wspólnie z Komisją Europejską) i potem wypłacane ze wspólnej kasy w ratach pod warunkiem realizacji wyznaczonych celów. W przypadku Funduszu Odbudowy krajowe plany reform wymagają zatwierdzenie nie tylko przez Komisję Europejską, lecz też przez pozostałe kraje UE w głosowaniu Rady UE.

Co z ratyfikacją?

Komisja Europejska już od czerwca będzie gotowa do pierwszej emisji obligacji na potrzeby Funduszu Odbudowy, który powinien zacząć pierwsze wypłaty już tego lata. Ale proces ratyfikacji „decyzji o zasobach własnych”, bez której Fundusz nie ruszy, zakończyło dopiero 18 krajów Unii. W większości państw do tej ratyfikacji trzeba zgody parlamentów, ale w siedmiu (Łotwa, Czechy, Słowacja, Słowenia, Irlandia, Malta, Cypr) parlamentarzyści mają w tej kwestii tylko głos doradczy. Bruksela cały czas liczy na polską ratyfikację w przeciągu najbliższego miesiąca. A także niemiecka dyplomacja przekonuje w Brukseli, że TK z Karlsruhe (rozpatrujący skargę związaną z nowatorskim zadłużaniem się Brukseli na rzecz Funduszu Odbudowy) nie opóźni znacząco ratyfikacji, a „niemal na pewno” jej nie zablokuje.