【边海研究】熊炜 赵豆豆 | 德国首部《中国战略》与对华政策调整

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图源：人民网

本文作者

熊炜

外交学院外交学与外事管理系教授

外交谈判模拟与数据实验室主任

赵豆豆

外交学院外交学博士生

原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第5期

本文在原文的基础上有所删减

2023年7月13日，在经过长期酝酿后，德国联邦政府推出其历史上首份《中国战略》文件，该文件内容丰富，涉及政治、经济、科技、文教诸多领域，系统全面地规划了德国对华政策的基本框架，首次以地缘政治视角审视中德关系，为未来德国对华战略的实施定调。鉴于德国不仅是欧盟的“领头羊”，而且在全球政治经济格局中发挥着越来越重要的作用，在当前中美、中欧关系均发生变化的背景下，深入探讨德国对华战略在实施路径、政策转向上的新态势与新挑战具有重要意义。

一、“时代转折”与德国“中国观”的变化

乌克兰危机给德国外交与安全政策带来巨大冲击，其对德国的刺激之深，可谓冷战结束以来的最大地缘政治危机。2022年2月27日，在俄乌冲突爆发仅三天后，德国总理朔尔茨即在联邦议院发表著名的“时代转折”演讲，宣布对德国外交战略进行重大调整。值得注意的是，中国在德国所称的“时代转折”中也扮演了重要角色，因为德俄关系的变化同时加速推进了德国“中国观”的变化。

过去德国人普遍认为，虽然中国奉行的价值观和政治体制不同，但是中国经济高速发展，中德经济具有巨大互补性。在德国的民意调查中，即便在人权等政治性议题上，德国民众对中国有着负面形象的评价，中国经济发展却始终得到正面的认知。然而，突如其来的乌克兰危机却使德国直面对于俄罗斯的天然气依赖以及关键金属与农业等供应问题，加之新冠疫情、台海局势等风险叠加，也促使德国反思自身对中国的依赖关系。在很多人的描述中，中国不再被认为是巨大经济机遇，而被视为日益严重的地缘政治风险来源。 

在乌克兰危机之后，德国主流政党均陆续发布了对华战略的立场文件，强调中国带来的所谓政治风险与挑战。与此同时，德国民众对中国的看法也日趋负面。2023年4月，欧洲对外关系委员会在欧盟11个成员国内就“欧洲人如何看待自己在世界上的地位”进行了一项民意调查。虽然欧洲公民普遍不认为中国是一个挑战并试图破坏欧洲的大国，但德国、瑞典、法国和丹麦是少数几个将中国视为“竞争对手”或“敌手”，而不是“盟友”或“伙伴”的国家。另一份“德国趋势”民调显示，只有8%的人认为中国是德国可以信任的合作伙伴，这与对俄罗斯（7%）的信任程度相似，大多数德国人并不认为中国是德国值得信赖的外交政策伙伴。

二、德国政府的《中国战略》及其实施路径

（一）《中国战略》的主要内容

一是对华双边关系。德国在气候与环境政策方面寻求与中国的合作，并欢迎中国为世界提供全球公共产品。与此同时，将经贸关系定义为德国处理对华政策的中间地带。既将经济联系作为双边合作的传统要素，又将其视为双边竞争的关键领域——德国政府强调在经济上对华的依赖与风险，并提出要展开基于规则的公平竞争。其中，基于规则的国际秩序成为德国将中国界定为制度性对手的依据。德国政府在《中国战略》中辩称，中国在处理人权、乌克兰危机以及印太等问题上的行为增大了中德关系中的对立要素，为德国维护国际秩序以及重新校对双边关系带来挑战。

二是加强德国与欧盟的一致性。德国将其对华政策视为欧盟对华政策的一部分，并寻求完善和促进欧盟实施共同的对华政策。 

三是国际合作。围绕基于共同价值观的伙伴及利益攸关方，德国政府寻求与之在外交、经贸、治理与安全领域内的对华政策协调。关注与美国及跨大西洋联盟在对外政策上的互信，同步关切如非洲、海湾地区、中亚以及拉丁美洲等与中国有着贸易往来的地区的经济合作。德国对中国的“一带一路”倡议持批评态度，并鼓励实施欧盟的“全球门户”计划。

（二）《中国战略》的实施路径

路径一：稳定内核——坚持合作，但是为双边交流设定政治界限。

尽管《中国战略》文件充斥着对华疑虑的措辞，但其总体上也还强调了双边合作交流的重要性，特别强调“去风险”并非“脱钩”。在实践中，这主要体现在德国坚持与中国开展多层级的制度性对话机制以及在全球议题上的务实合作。但同时也需要看到，德国政府为中德合作设定了政治界限。

在《中国战略》文件中，德国政府注重欧盟整体战略协作，也注重维护与法国的友谊，同时声称要对“为中国扩大影响力提供了机会”的西巴尔干以及东欧国家的事项保持关注。此外，德国还希望欧盟候选国要在不违背泛欧利益和欧盟法律的情况下，塑造对中国的态度。 

路径三：与盟友合作——维护跨大西洋关系，与美协调对华政策。

《中国战略》文件前所未有地宣示将跨大西洋协调作为其对华政策的一个实施路径，称要与美国在贸易政策、规则协定、取消工业关税等领域达成密切合作，借助欧美贸易与技术委员会（TTC）推动内部市场建设，以实现其对华经济竞争手段的“多元化”，强调跨大西洋联盟以及七国集团（G7）是“最紧密的伙伴关系”，同时称中国与美国的对抗与德国安全利益相违背。此外，当欧美发生利益冲突时，中国还被视作平衡双边发展关系的重要砝码。

 三、德国实施《中国战略》的挑战

一是德国主流政党的偏好分歧形成制约，导致其在中国战略上呈现出既要坚持合作又要降低风险、既要谨慎措辞又要批评指责的矛盾与摇摆态度。

二是欧盟内部矛盾制约其协调对华政策。欧盟成员国的利益分歧难以轻易协调，在经济安全与政治安全博弈与妥协下所达成的欧盟对华政策，难以走出“经济上要合作、政治上要指责”的老套路。在欧盟机构层面上，欧盟委员会主席冯德莱恩与欧洲理事会主席米歇尔也在对华相关问题上存在分歧。 

三是德国与美国的国际秩序观差异决定了德美对华政策协调有其限度。维护美国的霸权国际秩序始终是美国对华政策的核心与主线，自视为当今世界唯一霸权国的美国为了应对中国的挑战，将有可能牺牲中美关系的经济利益而维护其政治目标。但是德国在国际秩序中的自我定位并非是霸权国，作为“贸易国家”的德国不会率然牺牲经济利益以服务政治目标，仍将在对华经济关系中寻求自身的利益诉求。

四、对中德关系的影响及中国的应对

（一）三重定位之间的矛盾影响中德双边政治互信。“伙伴、竞争者、制度性对手”的“三重定位”本身就自相矛盾，德国对华在竞争与合作对立角色中的犹豫与徘徊，使得传统的经济合作反而充满政治疑虑，也单方面增加了正常经贸互动中所谓的制度性竞争要素。德国对华的认知分裂给中德和中欧关系发展带来了困扰。中方对此明确回应，“中欧是伙伴不是对手。欧盟对华‘三重定位’相互矛盾，相互抵销。” 

（二）“去风险”恶化双边经贸合作环境。尽管德国政府强调“去风险”不等同于“脱钩”，但“去风险”边界过于模糊，政府决策部门对与地缘政治密切相关的安全、生产和政治风险的定义并不精确，企业有对双边经贸合作环境产生误判的风险。

（三）地缘政治因素进一步冲击经贸合作。“去风险”背后是德国以地缘政治视角对中德经贸关系泛政治化。长远地看，德国政府政治目标与德国企业财富创造的冲突会影响企业健康发展。

德国政府对华战略增加了中德关系的复杂性，为双边合作带来了新的挑战。但同时也要注意到，中国具有应对困难与挑战之道。其一，德国对华战略的转向并非朔尔茨政府的“专利”，这是德国政府长期酝酿的结果。中国具有处理这一变化的准备与经验，中国政府对《中国战略》的反应态度可谓冷静与从容。其二，中国市场对德国依然具有不可替代性。其三，中国在应对气候变化、促进世界多极化等方面承担着关键角色。德国作为全球治理中的重要行为者，同样积极寻求与中国的合作，这一合作或将存在“外溢”至其他领域的潜力。

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END

审核 | 屠    酥

排版 | 刘雁翎

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