فعالیت پارلمانی در ایران گرفتار در تنگناهای متعدد
۱۳۹۰ بهمن ۳, دوشنبه
سی و دو سال یا به عبارتی هشت دوره از آغاز به کار مجلس شورای اسلامی ایران می‌گذرد، این مجلس به قول بنیانگذار جمهوری اسلامی «باید در راس امور باشد». ولی در‌‌همان دورهٔ آیت الله خمینی هم از چنین نقشی برخوردار نبود. عماد افروغ، از نظریه‌پردازان نزدیک به جناح اصولگرا که خود در مجلس هفتم نماینده بوده است در سخنان جنجالی اخیرش به همین نکته اشاره کرده و می‌گوید: «من نمی‌توانم به ضرس قاطع بگویم که مجلس در رأس امور است، حتی می‌گویم که‌‌‌همان زمان هم که امام می‌فرمودند، مجلس در رأس امور است، اگر بود نمی‌گفتند.»
در توضیح واماندن مجلس از ایفای نقشی مستقلانه در قانونگذاری و نظارت بر سایر قوا و نهادهای حکومتی دلایل چندگانه‌ای ارائه می‌شودکه عمده‌ترین آن، نقش محوری ولایت مطلقه فقیه و نهادهای تحت‌نظر آن (مثلاً شورای نگهبان) در ساختار سیاسی حکومت ایران است.
طبق اصل پنجم قانون اساسی، رهبر جمهور اسلامی بر تمام ارکان، نهاد‌ها، قوای سه گانه و مردم «ولایت» دارد و تبعاً همه باید به او پاسخگو باشند. مطابق اصل ۵۷ قانون اساسی نیز، هر سه قوه در نظام جمهوری اسلامی ایران، زیر نظر ولی فقیه هستند و وی بر آنها نظارت دارد و از آنها انتظار پاسخگویی می‌رود. علاوه بر این، در بندهای ۱ و ۲ قانون اساسی نیز تعیین سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران و نظارت بر حسن اجرای آنها از جمله وظایف و اختیارات رهبر است و تبعاً نمایندگان مجلس باید در این موارد هم پاسخگوی وی باشند.
گرچه در مواردی مانند منع بررسی قانون مطبوعات در مجلس ششم یا لزوم راه‌آمدن مجالس هفتم و هشتم با دولت احمدی‌نژاد ولی فقیه راساً وارد عمل شد و مجالس یادشده را به این سو فرمان داد، ولی حساب‌کشی ولی فقیه از مجلس بیش از همه به طورغیرمستقیم و از طریق شورای نگهبان اعمال می‌شود. این شورا چه با سخت‌گیری در مورد تعیین تبعیت و وفاداری نامزدان مجلس به اصل ولایت فقیه و چه در عدم تصویب هر آنچه که با خواست و پسند رهبری نظام سازگار نباشد عملاً دست نامرئی رهبر جمهوری اسلامی در تعیین ترکیب مجلس و هدایت و نظارت بر آن به شمار می‌رود.
"باید روی رابطه ولی فقیه و حزب کار بشود"
ضعف جایگاه و نقش احزاب در نظام مبتنی بر ولایت فقیه نیز از دیگر مشکلاتی است که در کارکرد متعارف مجلس شورا در ایران اثری محسوس دارد. در نظام‌های پارلمانی احزاب در معرفی نامزدان مجلس نقش و سهم عمده‌ای دارند و نمایندگان باید در ایفای وظیفه خود کم و بیش به برنامه و مشی احزابی که از سوی آنها به مجلس راه یافته‌اند وفادار بمانند. به این ترتیب کارکرد احزاب در پارلمان (و نه نمایندگان منفرد یا جناح‌ها و باندهای غیررسمی) ملاکی می‌شود برای رفتار انتخاباتی مردم و نوع رایی که به صندوق می‌ریزند.
اما در جمهوری اسلامی به جز در مواردی مانند مجلس ششم، مجلس عمدتاً از جناح‌ها و باند‌ها تشکیل شده است. هاشمی رفسنجانی در مصاحبه‌ای که سال ۱۳۸۱ با روزنامه رسالت کرد، این ضعف را این گونه توضیح می‌دهد: «افرادی در جناح‌ها هستند، تعهد ویژه‌ای ندارند و خیلی‌ها به‌هیچ‌چیز و هیچ‌کس پاسخگو نیستند. حتی اگر از جناحی حمایت کنند و انتخاب شوند و به مجلس بروند، لزومی نمی‌بینند که با جناح مورد حمایت‌همراهی کنند. این‌درست نیست. اگر واقعا بخواهیم نظام مردمی داشته باشیم و کشور به‌آرای مردم متکی باشد، ناچاریم تحزب داشته باشیم.»
رفسنجانی اما در ادامه همین مصاحبه به طور تلویحی می‌گوید که کار حزبی در ایران پیچیده و تناقض‌آمیز است، زیرا محوری بودن نقش ولی فقیه در ساختار سیاسی ایران، با تحزب و سیاست‌گذاری و تصدی‌گری احزاب سازگاری ندارد: «البته مسأله بخصوصی داریم که باید رویش کار کنیم و آن مسأله ولایت‌فقیه است. چون حزب‌هایی که می‌آیند و انسانهای نیرومند غیراجرایی که وارد حزب می‌شوند، می‌خواهند تصمیم‌سازی و سیاست‌سازی کنند که این سیاست‌ها تبدیل به برنامه می‌شود و اگر پیروز شدند، برنامه‌هایشان در جریان اداره کشور تبدیل به قانون می‌شود و اگر بدانند این‌ها حق تعیین سیاست ندارند و باید در محدوده خاصی حرکت کنند، وارد تحزب نمی‌شوند.»
وقتی که قانون اساسی لنگ می‌زند
عامل دیگر بازدارنده در فعالیت عادی و متعارف مجلس در ایران بحران ناهماهنگی پایدار میان قوای سه‌گانه حاکمیت و عملکرد متعارض آنهاست. در نظام‌های دمکراتیک اختلاف میان قوای سه‌گانه پدیده‌ای معمولی است. در واقع «از زمانی که در نظام‌های دموکراتیک، سازوکار تفکیک قوا، برای جلوگیری از تمرکز قدرت پدید آمده است، نظارت قوای سه‌گانه بر کار همدیگر و مقاومت‌های احتمالی، در صورت وجود اختلاف بین آنها، به صورت یک امر عادی درآمده است.» (بشیریه، حسین. درس‌های دموکراسی برای همه. ص ۱۱۳). اما بروز پیاپی اختلافات شدید در میان قوای مختلف جمهوری اسلامی به نماد بارزی از حیات این نظام بدل شده است. این بحران در شرایط فقدان تحزب و تشکل‌گرایی واقعی و به ویژه به دلیل ضعف قانون اساسی در پیش‌بینی سازوکارهای حقوقی برای رفع اختلافات عملاً به عاملی مهم برای ناکارآیی نظام سیاسی ایران بدل شده است.
معضلات یادشده در راه فعالیت عادی و متعارف نهاد پارلمان در ایران را می‌توان در کارنامه دوره‌های مختلف مجلس به عیان مشاهده کرد.
مجلس اول جمهوری اسلامی ایران از آن رو که هنوز شورای نگهبانی وجود نداشت به طور نسبی حاصل یکی از آزاد‌ترین انتخابات‌های مجلس در عمرسی و دو ساله حکومت بعد از انقلاب به شمار می‌رود. با این همه به سبب نقش محوری آیت‌الله خمینی و هواداران او در جریان انقلاب، اکثریت مجلس اول به دست آنها افتاد. این اکثریت با توجه به گفتمان شدیداً محافظه‌کارانه‌ای که بر ذهنیت و رفتار آنها مسلط بود، موضوع بسط و محافظت از دمکراسی و آزادی را از اولویت‌های خود حذف کرد و اولین رئیس جمهور منتخب ایران را نیز از جمله به دلیل تاکید بیشتری که بر این مباحث داشت از قدرت برانداخت. تصمیمات دولت‌محورانه در زمینه اقتصاد و نوع تاییدی که مجلس اول بنا به مصلحت نهاد‌ها و مقام‌های بالا‌تر بر قرارداد بحث‌انگیز الجزایر و پایان‌بخشیدن به بحران گروگانگیری دیپلمات‌های آمریکایی گذاشت نیز از جمله مواردی هستند که کارنامه مثبتی را برای آن مجلس رقم نمی‌زنند.
با تشدید نزاع در صحنه سیاسی ایران و بالا‌گرفتن حذف و سرکوب مخالفان عملاً معدود صداهای منتقدی که از مجلس اول به گوش می‌رسید نیز از‌‌همان دور دوم مجلس رو به تحلیل رفت. شاخصه اصلی این مجلس، همراهی و تایید انسداد و حذف‌های گاه خونین درفضای سیاسی ایران و نیز تشکیل جناح‌ها و باند‌ها در میان نمایندگان بود. این جناح‌بندی‌ها عمدتاً در اختلاف میان «خط امامی‌های» چپگرای هوادار تصدی‌گری شدید دولت در اقتصاد با محافظه‌کارانی که عمدتاً منافع بازار و تجار هوادار آیت‌آلله خمینی را نمایندگی می‌کردند نمود یافت. این جناح‌بندی از اختلافات درونی قوه مجریه متاثر می‌شد و خود نیز بر آن تاثیر می‌گذاشت. نخست وزیر (میرحسین موسوی) از سوی جناح اول حمایت می‌شد و جناح دوم با رئیس جمهور (حجت‌الاسلام علی خامنه‌ای) همدلی و هماهنگی داشت.
در دوران مجلس سوم با اصلاح قانون اساسی اختلاف مزمن در درون قوه مجریه با حذف پست نخست‌وزیری کاهش یافت، اما بستری برای کانالیزه‌شدن اختلافات مجلس و قوه مجریه و ایجاد هماهنگی نسبی میان آنها فراهم نیامد. به این ترتیب مجلس چهارم که با حذف «خط امامی‌ها» به عنوان اولین ثمره «نظارت استصوابی» شورای نگهبان، عمدتاً به دست محافظه‌کاران نزدیک به بازار افتاده بود با برنامه‌های آزادسازی اقتصادی که تکنوکرات‌های پیرامون دولت رفسنجانی مبتکر آن بودند از در مخالفت درآمد و نهایتاً آنها را به شکست کشاند.
حقی که مجلس در دوران خطیر فروگذاشت
نکته قابل توجه در باره سه دوره اول مجلس شورای اسلامی انصراف کامل از نقش نظارتی و پرسشگرانه خود در باره منفی‌ترین و فاجعه‌بار‌ترین رویداد‌های آن دوران یعنی جنگ و قتل عام زندانیان سیاسی در سال ۱۳۶۷ بود. صرفنظر از انتقادهای نیروهای ملی- مذهبی در مجلس اول در ماه‌های پس از آزادی‌خرمشهر، در مجموع مجلس خود را در کوچک‌ترین بحث و تلاشی برای توقف جنگ درگیر نکرد و در این مورد و نیز در قتل عام زندانیان سیاسی به تبعیت از اراده و تصمیمات ولی فقیه و نهاد‌ها و مقام‌های نزدیک به او بسنده کرد.
مجلس پنجم گرچه تا نیمه اول خود تداوم‌بخش‌‌همان مباحث مجلس چهارم بود، اما در نیمه دوم خود با پیامد انتخابات خرداد ۱۳۷۶، یعنی راه یافتن محمد خاتمی اصلاح‌طلب به کاخ ریاست جمهوری روبرو شد. این شوک اما باعث نشد که محافظه‌کاران به تدریج خود را آماده ضربه‌زدن به دولت غیرهمسو با خود کنند. این گونه بود که برای مثال عبدالله نوری، وزیر کشور خاتمی از اقدام ولی فقیه در واگذاری اختیارات نیروی انتظامی به وزارتخانه متبوعش محروم ماند و نهایتاً هم توسط اکثریت محافظه‌کار مجلس استیضاح و برکنار شد، چون به تلاش برای گسترش آزادی‌های مدنی و سیاسی کمر بسته بود.
هم انتخابات مجلس ششم و هم فعالیت این مجلس که متاثر از قدرت‌گیری اصلاح‌طلبان در فضای سیاسی ایران بود نمادی از بیشترین دخالت‌های ولی فقیه و شورای نگهبان در فعل و انفعالات پارلمانی سال‌های پس از انقلاب به شمار می‌روند.
گرچه درهای مجلس ششم نیز بسان همه مجلس‌های قبل به روی مخالفان و منتقدان غیرمذهبی و عرفی جمهوری اسلامی بسته بود، اما این حسن را داشت که به گونه‌ای کم سابقه به جای جناح‌گرایی و باندبازی تا حدود محسوسی به فعالیت حزبی تکیه کند. با این همه، اختلاف فکری اکثریت نمایندگان این مجلس با ولی فقیه و نهادهای تحت رهبری او مانع از آن شد که قانون‌های مصوبه آن از فیلتر شورای نگهبان عبور کند و جنبه اجرایی بیابد.
مجلس ششم؛ نه ایده آل، اما غیرمتعارف
طرح تفسیر تبصره ۶ ماده ۹ قانون مطبوعات، طرح تفسیر مواد ۱۲ و ۱۳ قانون اقدامات تأمینی مصوب سال ۱۳۴۸ (که دستاویز قوه قضاییه در توجیه تعطیلی بسیاری از روزنامه‌های جدید شده بود)، طرح تعریف جرم سیاسی در راستای اجرای اصل ۱۸۸ قانون اساسی، طرح شیوه و حدود نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، طرح تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی در کشور، طرح اصلاح نظام گزینش، طرح تشکیل هیأت منصفه در جرائم سیاسی بر طبق اصل ۱۸۸ قانون اساسی، لایحه تبیین اختیارات رئیس جمهور براساس اصل ۱۱۳ قانون اساسی در رابطه با مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی و پاسداری از آن، لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس در رابطه با نظارت استصوابی شورای نگهبان، لایحه الحاق ایران به کنوانسیون لغو کلیه اشکال تبعیض علیه زنان؛ و طرح الحاق ایران به کنوانسیون منع شکنجه از جمله مصوبات مجلس ششم بودند که یا بنا به حکم حکومتی ولی فقیه و یا عمدتاً از سوی نهاد تحت نظارت وی، یعنی شورای نگهبان "با قانون اساسی و شرع مغایر شناخته شده" و رد شدند.
در همین دوره بود که برای اولین بار قوهٔ قضائیه نیز به عنوان یکی از نهادهای تحت مسئولیت رهبرجمهوری اسلامی علیه قوه مقننه وارد عمل شد و نماینده همدان را به دلیل سخنرانی و اظهارات‌انتقادی‌اش از مصونیت سیاسی محروم کرد و به زندان فرستاد. در مجلس ششم برای اولین بار در تاریخ جمهوری اسلامی نسبت به خودسری‌ها و استبدادگرایی نهادهای مختلف جمهوری اسلامی از ولی فقیه تا دستگاههای امنیتی و نظامی آشکار و غیرآشکار انتقاد به عمل آمد.
همچنین مجلس ششم شاید تنها مجلس در تاریخ جمهوری اسلامی بود که پاسخگویی به مردم را نیز آن گونه که در قانون آمده است تا حدودی جدی گرفت واجرای اصل ۷۶ قانون اساسی یعنی استفاده از حق تحقیق و تفحص را به عمل درآورد. این تحقیق و تفحص‌ها بیش از همه به پایمال‌شدن حقوق مدنی و شهروندی مردم برمی‌گشت.
کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی که از اهرم‌های اصلی پاسخگویی به شکایات و نارضایتی‌های مردم است نیز در مجلس ششم به نحوی کم‌سابقه فعال شد. تهیه گزارش بررسی عملکرد دستگاههای اجرایی در سه سال متوالی از اقدامات بی‌سابقه این مجلس بود. در این دوره نمایندگان با اصلاح آیین نامه داخلی مجلس و لازم الاجرا کردن آن و نیز با یاری‌گیری از کمک مرکز پژوهشهای مجلس در سه سال متوالی گزارش عملکرد اجرایی بعضی از سازمانهای اجرایی بویژه قوه مجریه را تهیه کرده و در نشریه مرکز پژوهش‌ها منتشر کردند. این امر در طول تاریخ اجرای نظارت مجلس بر امور کشور برای نخستین بار به وقوع پیوست.
وقتی که نماینده مجلس وکیل الدوله می‌شود
شرح مبسوط‌‌‌تر کارنامه مجلس ششم به معنای ایده‌آل بودن این کارنامه نیست، بلکه ملاک و معیاری نسبی است برای ارزیابی کارنامه مجالس پیش و پس از آن. شاخصه این مجالس، به ویژه مجالس بعدی که حاصل انتخاباتی بی‌رقابت و توام با حذف‌های گسترده منتقدین درون نظام بودند، تبعیت تام و تمام‌تر از نهاد‌ها و مقام‌های بالا‌تر و فروگذاشتن‌‌همان حقوق نه چندان گسترده‌ای است که در قانون اساسی ایران برای مجلس در نظر گرفته شده است. این معضل در کنارقوانین و ساختار محدودساز جمهوری اسلامی عملاً فعالیت پارلمان در ایران را بیش از پیش به سوی سترونی و ناکارایی بیشتر سوق دادند.
مجلس هفتم در دو سال اول فعالیت خود کمتر به همراهی با رئیس جمهور وقت، محمد خاتمی، روی خوش نشان داد. این مجلس شماری از لوایح پیشنهادی دولت خاتمی، از جمله تعریف جرم سیاسی را رد کرد و برنامه توسعه چهارم که پرونده آن به دلیل اختلاف مجلس ششم با شورای نگهبان به شورای تشخیص مصلحت نظام رفته بود را از این شورا برگرداند تا مطابق با خواست اصول‌گرایان همسو با رهبر آن را "اصلاح" کند.
دو سال آخر فعالیت مجلس هفتم با ریاست جمهوری محمود احمدی‌نژاد توام شد. هواداری تام و تمام آیت الله خامنه‌ای از احمدی‌نژاد مجلس اصولگرای تحت ریاست یکی از نزدیکان وی، غلامعلی حداد عادل را هم در انفعال در قبال دولت به جایی راند که انتساب لفظ «وکیل الدوله» به نمایندگان مجلس دوباره در فرهنگ سیاسی ایران احیا شد.
مجلس هشتم گرچه یکی از رقبای احمدی‌نژاد یعنی علی لاریجانی را به ریاست خود برگزید و انشقاق و دسته بندی درمیان اکثریت اصول گرای آن حدت و شدت بی‌سابقه‌ای یافت، ولی در قبال دولت همچنان کم اختیار ماند.
مجلس یا شعبه‌ای از "دفتر مقام معظم رهبری"؟
دولت دهم برآمده از انتخابات بحث انگیز ریاست جمهوری خرداد ۱۳۸۸ بود. آیت الله خامنه‌ای به سبب حمایت تام و تمامی که از «انتخاب» احمدی‌نژاد در برابر مخالفان گردآمده در جنبش سبز کرده بود، طبیعی بود که تضعیف این دولت از سوی مجلس را هم برنتابد. این گونه بود که دولت دهم به رغم تخلفات و ریخت و پاش‌ها و قانون شکنی‌هایی کم سابقه‌ای که در طول حیات جمهوری اسلامی انجام داد، هیچ‌گاه از سوی مجلس با تهدید عمده‌ای روبرو نشد. مسئله سوال از رئیس جمهور که چندین بار امضا برای آن جمع شد و دوباره پس گرفته شد به یکی از نمادهای مماشات مجلس در برابر دولت بدل شد. علی مطهری، نماینده اصولگرای منتقد در مجلس هشتم این مجلس را در توصیفی کنایه وار به «شعبه‌ای از دفتر مقام معظم رهبری» تشبیه کرده است. حسن غفوری فرد، دیگر نماینده اصولگرای مجلس هم در مصاحبه اخیرش با روزنامه همشهری در توصیف مهم‌ترین دستاورد مجلس هشتم گفته است: "جلب نظر مقام معظم رهبری".
مجلس هشتم از نظر ثبت ۱۰ استیضاح پس گرفته شده، رکورد دار استیضاح‌های نافرجام است. نمایندگان مجلس هشتم بار‌ها عزم خود را برای استیضاح یکی از وزرا جزم کردند اما در دقیقه ۹۰ در حالی که استیضاح آماده طرح در مجلس بود، امضای خود را پس گرفتند. مجلس حتی در ماجرای اختلاس ۳۰۰ میلیارد تومانی از بانک‌ها نیز نتوانست ضرب شستی به دولت نشان دهد و استیضاح وزیر اقتصاد به عنوان مسئول اصلی وضعیت بانک‌ها را که خود کلید زده بود به سرانجام برساند. گرچه «حساسیت لحظه به سبب تشدید تحریم‌ها» و نقش وزیر اقتصاد در «کم اثرکردن این تحریم‌ها» از جمله توجیهاتی بود که سبب ابقای وزیر اقتصاد شد ولی درگیربودن احتمالی پای برخی از نمایندگان مجلس و افراد نزدیک به رهبری جمهوری اسلامی در اختلاس‌های یادشده نیز در این ابقا بی‌تاثیر تلقی نمی‌شود.
مجالس هفتم و هشتم نماد روشن معضلات فعالیت پارلمانی
کار انفعال مجلس هشتم در قبال دولت به رغم رجزخوانی‌ها و تهدیدهای بی‌شمار به آنجا رسید که احمدی‌نژاد صراحتا «در راس امور بودن مجلس» را بی‌اساس خواند و با بی‌اعتنایی در ابلاغ شماری از لایحه‌ها برای اجرا یا اجرای مخدوش برخی از قوانین دیگر (قانون هدفمندی یارانه‌ها) عملاً مجلس را به لحاظ شأن وجایگاه آن به نازل‌ترین موقعیت در دوران جمهوری اسلامی کشاند. این اقدامات دولت معمولا با پشتگرمی به حمایت معنادار آیت الله خامنه‌ای از ریاست جمهوری محمود احمدی‌نژاد انجام شده است. در مواردی هم که این حمایت وجود نداشته و دولت و مجلس به لحاظ مضمونی و حقوقی بر سر قوانین اختلاف نظرداشته‌اند، نبود سازوکارهای حقوقی برای رفع این اختلافات عملاً آنها را به سطح چالش‌های شدید سیاسی درون نظام برکشیده است. طرفه اینکه در این موارد شورای نگهبان و شورای تشخیص مصلحت نظام هم، چه به دلیل نبود سازوکارهای روشن حقوقی و چه به دلیل مسائل سیاسی از عهده نقشی برنیامده‌اند. ایجاد یک نهاد موازی دیگر به نام "هیئت حل اختلاف" از سوی آیت الله خامنه‌ای نیز گره چندانی از بحران کم وبیش ساختاری در نظام سیاسی ایران نگشوده است.
در مجموع گرچه کارنامه مجالس هفتم و هشتم به لحاظ عدم کارآیی از بحث‌انگیزترین کارنامه‌های مجالس دوران بعد از انقلاب به شمار می‌رود اما این کارنامه نماد روشنی از معضلات سازوکارهای پارلمانی در ایران است. این معضلات‌‌همان طور که در ابتدا هم آمد عمدتا در نقش محوری ولی فقیه و نهادهای وابسته به آن در قانون اساسی، تاثیر منفی همین نقش بر پاگرفتن فعالیت‌های حزبی و فراکسیونی در مجلس و نیز در بحران ناهماهنگی پایدار میان قوای سه‌گانه حاکمیت، عملکرد متعارض آنها و ضعف قانون اساسی در پیش‌بینی سازوکارهای حقوقی برای رفع این اختلاف‌ها خلاصه می‌شوند.
حبیب حسینی‌فرد
تحریریه: شهرام اسلامی