Nie tylko KPO. O polskiej praworządności w Brukseli

Wpisanie do Krajowego Planu Odbudowy (KPO) warunków związanych z niezależnością sądownictwa to wyjątek dotyczący tylko Polski i Węgier. Fundusz Odbudowy dla reszty Unii jest zasadniczo oparty na warunkach związanych z zieloną transformacją czy też cyfryzacją. A do strzeżenia reguł państwa prawa w UE stworzono kilka innych narzędzi, z których niemal wszystkie zostały już użyte wobec Polski.

Na wiosnę wyrok TSUE o „kagańcowej”

Trybunał Sprawiedliwości UE w Luksemburgu obecnie zajmuje się jedną praworządnościową skargą Komisji Europejskiej na Polskę, która dotyczy „ustawy kagańcowej”. Wyroku należy spodziewać się wczesną wiosną, a rzecznik generalny TSUE w swej rekomendacji dla sędziów tego unijnego Trybunału wsparł cztery z pięciu zarzutów Komisji wobec „kagańcowej”. Główne i podzielane przez rzecznika zastrzeżenia to przede wszystkim rola już nieistniejącej Izby Dyscyplinarnej w postępowaniach dotyczących uchylania immunitetu, tymczasowego aresztowania, zatrzymania lub przymusowego doprowadzenia sędziów. A także uznanie za przewinienie dyscyplinarne testu niezależności sędziego (przeprowadzanego również z własnej inicjatywy przez innych sędziów) wedle zasad unijnych, czyli łącznie z okolicznościami powołania konkretnego sędziego. To szczególnie drażliwy temat w Polsce, bo dotyczy m.in. „neosędziów” powołanych w ostatnich latach.

TSUE już latem 2021 roku nakazał Polsce doraźne zamrożenie kluczowych przepisów „kagańcowej” (w ramach środków tymczasowych). A potem wskutek zignorowania tego postanowienia przez Warszawę TSUE zarządził karę jednego miliona euro za każdy kolejny dzień lekceważenia swego postanowienia. Ten licznik kar, które Komisja Europejska sukcesywnie potrąca od przelewów funduszy unijnych dla Polski, nadal się kręci, a pierwszego dnia 2023 roku wskazywał już 425 mln euro.

Kiedy zatrzymają się kary

Polska latem 2022 roku zwróciła się do Komisji Europejskiej o zatrzymanie licznika kar, ale bez skutku. Bruksela odpowiedziała, że wbrew środkom tymczasowym TSUE nie zawieszono wszystkich skutków decyzji Izby Dyscyplinarnej zlikwidowanej dzięki „ustawie Dudy” (opartej na projekcie prezydenckim), co jest aktualne do teraz, bo wprawdzie sędzia Igora Tuleya został przywrócony od orzekania, ale nadal ma uchylony immunitet. Ponadto Komisja stwierdziła, że nie jest jasne, czy postępowania immunitetowe zostaną przekazane niezależnemu sądowi, nie wdając się w ocenę – wówczas jeszcze niesformowanej – nowej Izby Odpowiedzialności Zawodowej.

Komisja Europejska na krytykę ze strony władz Polski odpowiadała radami, by rząd zwrócił się do TSUE o rozstrzygnięcie, czy należy zatrzymać licznik kar za „kagańcową”. I pod koniec zeszłego roku Polska istotnie postanowiła zaskarżyć Komisję za ściąganie kar, ale tylko odnośnie do okresu po przyjęciu „ustawy Dudy”. Decyzja TSUE może zająć wiele miesięcy, ale – zdaniem brukselskich ekspertów mało prawdopodobna – wygrana Warszawy oznaczałaby zwrot części kwot potrąconych dotychczas przez Komisję.

Komisja Europejska we wrześniu 2021 roku wszczęła wobec Polski postępowanie przeciwnaruszeniowe za niewdrożenie wyroku TSUE o systemie dyscyplinarnym (z lipca 2021 roku). Od tego czasu Polska, choć z wielkim opóźnieniem, wprowadziła w życie znaczną część tego wyroku, likwidując Izbę Dyscyplinarną oraz ograniczając – choć nie całkiem likwidując – ryzyko kwalifikowania treści orzeczeń sądowych jako przewinień dyscyplinarnych. Jednak to postępowanie przeciwnaruszeniowe nie zostało zamknięte.

Rozwiązanie razem z KPO?

Problemy „ustawy kagańcowej” oraz pełnego wykonania wyroku TSUE o systemie dyscyplinarnym zazębiają się z praworządnościowymi „kamieniami milowymi” z KPO. A wejście w życie nowego projektu sądowego z grudnia 2022 roku (rozszerzenie testu niezależności sędziego oraz przeniesienie spraw dyscyplinarnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie tylko – wedle nieformalnej ugody z Brukselą – pomogłoby odblokować wypłaty z KPO, ale zapewne zwiększyłoby szanse na zastopowanie licznika kar za „kagańcową” (choć problemem pozostałby m.in. nadal uchylony immunitet Tulei).

Natomiast w zwykłym trybie licznik kar zatrzyma się – o ile Polska wcześniej nie usunie spornych przepisów – dopiero w dniu wyroku TSUE co do „kagańcowej” (spodziewanego wiosną wyroku). Gdyby Polska nie podporządkowała się temu wyrokowi, Komisja musiałby bowiem od nowa wnosić o kary, po raz kolejny skarżąc Polskę do TSUE.

TK bez wiarygodności

W grudniu 2021 roku Komisja Europejska wszczęła postępowanie przeciwnaruszeniowe co do Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi o podważanie pierwszeństwa prawa Unii (nieuznawanie uprawnień TSUE w dziedzinie niezależności polskiego sądownictwa), choć Komisja wskazała również na „nieprawidłowości przy wyborze prezesa TK w grudniu 2016 roku” oraz „w procedurach mianowania trzech sędziów” (sprawa „dublerów” zaprzysiężonych przez prezydenta Dudę na miejsca już „zajęte” przez sędziów wcześniej wskazanych przez Sejm, lecz niezaprzysiężonych). Komisja Europejska jest teraz takim na etapie postępowania przeciwnaruszeniowego, kiedy w zasadzie powinna rozstrzygać o ewentualnym zaskarżeniu Polski do TSUE z powodu TK, Ale na razie w Brukseli jest cicho w tej kwestii.

KRS tylko w artykule siódmym

Problem TK był jedną z głównych przyczyn wszczęcia postępowania z artykułu siódmego w grudniu 2017 roku, kiedy Komisja stwierdziła, że „niezależność i legitymacja TK doznały poważnego uszczerbku”. A w rezultacie „nie można uznawać, że wyroki wydawane w tych warunkach przez TK zapewniają skuteczną kontrolę konstytucyjności”. Jednak artykuł siódmy to tylko narzędzie presji politycznej przede wszystkim w ramach debat unijnych ministrów w Radzie UE. Sankcje z artykułu siódmego to bowiem pusta groźba, ponieważ są obwarowane wymogiem jednomyślności pozostałych 26 państw Unii.

Komisja wyłącznie w ramach tak bezzębnego artykułu siódmego zajmuje się problemem upolitycznienia Krajowej Rady Sądownictwa (KRS). TSUE dał wskazówki co do oceny KRS w swych odpowiedziach na pytania prejudycjalne, których adresatem są – zadające te pytania – sądy w Polsce, a nie Komisja Europejska. Jednocześnie w uzasadnieniu jednego z wyroków TSUE stwierdził, że sam udział obecnej KRS w procedurze powoływania sędziów „nie wystarcza do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie”. Owszem, jest bardzo poważną przesłanką braku niezawisłości, ale do rozstrzygnięcia – tak ostrożna jest także linia Komisji – łącznie z innymi okolicznościami.

Komisja Europejska w ramach dorocznych sprawozdań o praworządności w 27 krajach Unii, które są bardzo miękkim narzędziem presji politycznej, zaleciła Polsce rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. A jesienią zeszłego roku Komisja zadeklarowała, że Polska w przeciwieństwie do Węgier nie podpada pod przepisy „pieniądze za praworządność”, bo naruszenia reguł państw prawa nie rodzą poważnych i bezpośrednich zagrożeń dla należytego gospodarowania funduszami unijnymi w Polsce.

Fundusze a Karta Praw Podstawowych

Pod koniec grudnia Komisja Europejska zatwierdziła węgierską „umowę partnerstwa” w polityce spójności, zastrzegając, że Węgry na razie nie spełniają wymogów zgodności z Kartą Praw Podstawowych gwarantującej m.in. niedyskryminację oraz dostęp do niezawisłego sądu. A to w praktyce oznacza – jak przekazano Budapesztowi – zamrożenie około 2,5 mld z 22 mld euro węgierskich funduszy spójności w większości z powodu ograniczania wolności akademickiej oraz homofobicznej ustawy „o ochronie dzieci”, ale z powodu sądów.

Natomiast w przypadku Polski, której „umowę partnerstwa” na 67,5 mld euro uzgodniono w czerwcu 2022 roku, Komisja obecnie wstrzymuje się od jednoznacznych deklaracji. Tłumaczy, że ocenę pod kątem Karty Praw Podstawowych będzie przeprowadzać przy poszczególnych programach spójnościowych. W czarnym, lecz obecnie nieprzygotowywanym w Brukseli scenariuszu to mogłoby za kilkanaście miesięcy doprowadzić do opóźnień części wypłat z budżetu UE dla Polski.